Reforma del Sistema General de Participaciones: el proyecto que dividió al gabinete por la sostenibilidad fiscal del país

Todo un semestre estuvo el proyecto que reforma el Sistema General de Participaciones (SGP) por debajo del radar. A pesar de ser un acto que reforma la Constitución, pasó de ‘agache’ y alcanzó a dar toda su primera vuelta (Senado y Cámara) sin complicación alguna. Solo hasta su sexto debate fue que las alarmas se prendieron, aunque no por acción de los legisladores. Diferencias en el seno del Gobierno hicieron que se prestara atención a expertos que venían diciendo que la iniciativa ponía en peligro la sostenibilidad fiscal del país.

El proyecto en cuestión pretende que el SGP pase de ser el 23,8 por ciento de los ingresos corrientes de la nación al 46,5 por ciento en 10 años. Este sistema se creó en 2001 y se define como los giros directos del poder central a los municipios y departamentos para temas de educación, salud, agua y saneamiento básico. Es la forma como se comenzó a implementar la promesa de descentralización de la Constitución de 1991 y por eso mismo las regiones y distintos sectores políticos reclaman su aumento para cumplir una orden que se ha venido aplazando.

Sin embargo, expertos han señalado que la propuesta es problemática y posiblemente insostenible. Indican que el aumento de 22,7 puntos porcentuales, así sea en un periodo de 10 años, implica un gran impacto fiscal y que en 2036 las transferencias del SGP equivaldrían al 8,4 por ciento del PIB, lo que representaría un incremento del 65 por ciento respecto al escenario base.

“Es inviable una transición de 10 años hacia niveles de transferencias tan altos e inflexibles, que deberían tener, si se quiere, un piso, pero también un máximo no más allá del 6 por ciento del PIB. Esta situación pondría en aprietos las finanzas del Estado”, aseguró José Ignacio López, presidente del centro de estudios económicos Anif, quien considera que estos gastos generarían una presión de 395 billones de pesos constantes para el periodo entre el 2027 y el 2036.

El director del centro de pensamiento Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, consideró que con esta reforma la deuda del Gobierno superaría el límite del 71 por ciento del producto interno bruto (PIB) impuesto por la regla fiscal: “Generaría una crisis fiscal. Se aumentaría el costo del endeudamiento, afectaría el crecimiento económico y generaría alzas en el desempleo y la pobreza”.

Para César Pabón, director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, este incremento elevaría el déficit fiscal a niveles cercanos al 7 por ciento del PIB, lo que aseguraría el incumplimiento de la regla fiscal y pondría en entredicho la sostenibilidad financiera del país.

“Aumentaría los costos de financiamiento, generaría desconfianza entre los inversores y elevaría el riesgo de recesión, amenazando tanto el desarrollo nacional como regional. Por ejemplo, cualquier proyecto de infraestructura se vería amenazado en este escenario. Además, la propuesta actual no aborda lo que una descentralización efectiva requiere: definir claramente el funcionamiento y las responsabilidades del SGP”, sentenció.

Incluso, la presidenta del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), Astrid Martínez, advirtió el jueves que se necesitarían alrededor de tres reformas tributarias promedio para financiar los incrementos adicionales de las transferencias, sin abrir espacio para la inversión pública.

“Se pondría en riesgo el cumplimiento de la regla fiscal, que es un instrumento central para la generación de confianza y la estabilidad macroeconómica. Y en vista de la alta inflexibilidad del gasto público, se reduciría significativamente el espacio para inversión social y productiva. De acuerdo con nuestras estimaciones, la inversión pública podría reducirse a cero y aun así no sería suficiente para compensar el aumento en el gasto”, manifestó.

A esto se le suma una carta en la que distintos exministros de Hacienda como José Antonio Ocampo, Rudolf Hommes, Juan Carlos Echeverry y otros advierten que el proyecto puede entrar a agravar la crisis fiscal por la inflexibilidad del Presupuesto General de la Nación.

División en el gabinete

Hasta hace unos días, esas mismas preocupaciones eran compartidas en el Ministerio de Hacienda, liderado por Ricardo Bonilla, y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en cabeza de Alexander López. Ambas dependencias hicieron llegar al Congreso conceptos en los que rechazaban la propuesta y exponían su supuesta inconveniencia.

En un documento emitido por el Ministerio de Hacienda para el cuarto debate, se informó que no se le daría el visto bueno a la propuesta pues “implica costos fiscales recurrentes no contemplados en el Presupuesto General de la Nación e insostenibles con las proyecciones macroeconómicas”.

En esa misma línea, indicó la cartera que el texto “se limita a asignar un mayor número de recursos financieros a las entidades territoriales” y desconoce las “competencias de la Nación, departamentos y municipios en la prestación de los servicios sociales, las fuentes alternativas de financiamiento de la Nación y de los territorios”.

Se aseveró que el proyecto puede “generar un desbalance fiscal y puede poner en riesgo la provisión, calidad y continuidad de los servicios, la inversión social en el país y el uso eficiente de los recursos”. Se hace la observación que puntualmente no establece las nuevas competencias que se les entregarían a gobiernos locales y departamentales, por lo que el aumento de los dineros en el Sistema General de Participaciones se “traduciría en un faltante de recursos” para el nivel nacional, pues se quita dinero al nivel nacional, pero no se alivian las funciones.

“De este modo, la Nación se podría ver abocada a hacer recortes al Presupuesto General de la Nación, lo cual podría significar el incumplimiento de sus propias competencias legales y constitucionales”, indicó el Ministerio de Hacienda, que hizo la observación de que incluso se afectarían temas de salud, educación y otros servicios como el agua potable. Aunque el SGP se enfoca en la entrega de recursos para estas áreas, muchas veces deben ser asumidas por el poder central.

En un documento de 39 páginas, el DNP también alerta al ponente, el senador Ariel Ávila, sobre los problemas que acarrearía la reforma. Entre los argumentos planteados está que, si bien es cierto que hay un mandato de descentralización y fortalecimiento de las autonomías en la Constitución, “Colombia aún no es sostenible en cuanto a generación de ingresos para su funcionamiento”.

En ese ámbito, la propuesta busca que sí o sí se llegue a un 46,5 por ciento de recursos al SGP sin tener en cuenta las variaciones en el recaudo y los ingresos corrientes. “Haría inviable la sostenibilidad de los programas y proyectos de la Nación, lo cual pondría en riesgo la garantía del acceso a derechos, incluso fundamentales, que hoy están a cargo del Gobierno Nacional”, dice el concepto del DNP, que apunta que sería el Ejecutivo nacional quien asuma los riesgos macroeconómicos.

Para la dependencia, la propuesta podría incluso poner en riesgo “la viabilidad del Estado como un todo”, por posibles problemas de financiación de “sectores de justicia, defensa y seguridad”, al tener que garantizar un porcentaje fijo de los dineros corrientes de la nación cada año.

No obstante, la propuesta también tenía partidarios en el gabinete. El principal fue el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo. Antes de llegar al gabinete, participó en su creación junto con los senadores Guido Echeverry y Jairo Alberto Castellanos de En Marcha, su movimiento político.

Cristo dejó que el proyecto siguiera su camino sin hacer mayor mención a este, salvo el llamado que hizo en el día de su confirmación como ministro para “avanzar en la profundización de la autonomía territorial y un fortalecimiento de las capacidades fiscales de los departamentos”. Sin embargo, cuando se materializó la oposición de dos de sus compañeros de gabinete, salió en su defensa, incluso lo hizo en una columna publicada hace una semana en este diario, donde reconoció como válidos los reparos, pero indicó que lo planteado por el proyecto es de suma importancia. “Es esencial redefinir las competencias entre la Nación y las regiones”, reseñó el ministro. “Nadie pretende una descentralización fiscalmente inviable, pero devolver autonomía a las regiones es urgente (...). Eso sí, mayor autonomía implica más ingresos, pero también más responsabilidades”, concluyó Juan Fernando Cristo.

El pulso lo ganó el sector afín al proyecto, pues el presidente Gustavo Petro le dio su apoyo a la iniciativa, aunque exigiendo que se incluyan tres puntos: no puede aplicarse el aumento del SGP si no hay una ley que defina las competencias nuevas que asumen los municipios y departamentos; el aumento en el rubro de educación del SGP deberá destinarse a aumentar de 10 a 14 años la cobertura por persona; y hacer explícito que el aumento se hace con el propósito del cierre de las brechas en los territorios.

Ahora la propuesta tendrá que pasar por un debate que no será menor en la plenaria del Senado. Aunque cuenta con mayorías, hay un importante sector que pide otros cambios. Entre las modificaciones principales está bajarle el porcentaje de recursos para el SGP. “Propongo aumentar del 21 por ciento al 37 por ciento como dijo la Misión de Descentralización”, afirmó la senadora Angélica Lozano sobre el tema.