Agudización del conflicto afectaría cumplimiento de metas de restitución de tierras a 2026: habla la URT

Aunque la restitución de tierras ha aumentado su ritmo en los últimos dos años y medio, la meta establecida para 2031 todavía es lejana y, con el recrudecimiento del conflicto, se hace cada vez más compleja de cumplir.

Así lo reconoció en diálogo con EL TIEMPO Aura Bolívar, subdirectora de la Unidad de Restitución de Tierras (URT).

“Hemos venido trabajando para el cumplimiento de la meta. Sin embargo, dadas las complejidades del proceso, la persistencia y agudización del conflicto armado, los nuevos fenómenos que estamos enfrentando en los territorios y el incremento de solicitudes en los últimos años, es posible entrever que la Unidad difícilmente concluirá con su labor en el tiempo señalado”, aseguró la funcionaria.

¿Cuál es el balance en términos de la materialización de las hectáreas restituidas, no solo en este gobierno?

El proceso de restitución de tierras vincula a distintos actores. Aunque la Unidad de Restitución de Tierras es la encargada de documentar los casos, existe un segundo actor muy relevante en el restablecimiento de los derechos de las víctimas sobre sus tierras y territorios, y es la justicia especializada en restitución de tierras que está compuesta por jueces y magistrados. Los jueces resuelven los casos sin oposición y los magistrados resuelven los casos en los que se presenta en el desarrollo del proceso judicial un opositor.

¿Por qué quiero hacer esta aclaración? Si bien la Unidad es una entidad que adelanta la documentación de los casos en etapa administrativa, presenta la demanda y litiga el caso en la etapa judicial, los responsables en esta última son los jueces y magistrados quienes determinan si se restituyen o no los predios y cuántas hectáreas se restituyen.

Teniendo en cuenta esta precisión con corte al 31 de diciembre de 2024 se tenía un total de 758 mil 937 hectáreas restituidas. De esta cifra 257 mil corresponde a ruta individual (36 %) y 483 mil hectáreas han sido restituidas a colectivos étnicos y corresponde al (64 %). En ese sentido, en 14 años de vigencia de la ley tenemos un trabajo muy importante en términos de hectáreas restituidas con mayor representación en los casos étnicos.

¿Cuántas ha entregado este gobierno?

En toda la vigencia de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras han sido demandadas 11 millones 174 mil hectáreas. Es decir que fueron presentadas ante los jueces y magistrados para que decidan si hay lugar a la restitución. De estas cifras, un poco más de 10 millones 400 mil hectáreas corresponden a casos colectivos étnicos y 727 mil hectáreas a casos de ruta individual – campesina.

De la gestión de esta administración de la URT, se resalta que en el componente étnico se han radicado 222 demandas en las que se solicitan algo más de 6 millones de hectáreas. Esto significa que en los 2 años y medio de Gobierno se han solicitado el 57 % de las hectáreas reclamadas en la vigencia de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Un dato representativo porque da cuenta del impulso que se le ha dado a la restitución étnica, sin dejar de lado la ruta individual, respecto de la cual hemos interpuesto 5.468 demandas, que corresponden a 7.711 solicitudes con 127.492 hectáreas durante este periodo de gobierno.

¿Cuál es la meta de restitución para este 2025?

Como he señalado nosotros contamos con dos rutas, la ruta individual y campesina en donde esperamos tomar 7.606 decisiones de fondo en la etapa administrativa y radicar demandas ante los jueces frente al menos 4.239 solicitudes. En relación con la ruta étnica en la que esperamos cumplir más de lo estipulado al realizar 116 casos con informes de caracterización y 116 casos con demanda.

¿Cuáles son los principales retos para agilizar la etapa judicial de restitución de tierras? ¿Cuántas hectáreas están en esa etapa?

A la fecha contamos con un total de 11.721.352 hectáreas en demanda, cifra que incluye la ruta individual y campesina, y la ruta étnica. Ahora bien, la Unidad ha identificado como retos en la etapa judicial, la necesidad de adelantar acuerdos en el escenario judicial alrededor de la identificación material de los predios en los casos en los que se dificulta la individualización física y jurídica de estos; los requisitos adicionales a los dispuestos en la ley para la admisión de la demanda y la complejidad en el proceso de caracterización en casos de multiplicidad de los terceros que ocupan los predios solicitados en restitución.

Tratándose de la ruta colectiva étnica el mayor reto es superar el rezago. Para el efecto hemos impulsado de manera conjunta con el Consejo Superior de la Judicatura fue la creación de cinco juzgados civiles del circuito especializados en restitución de tierras con enfoque étnico, los cuales hoy están ubicados en los municipios de Apartadó, Mocoa, Popayán y Quibdó.

Este es un gran avance en materia de restitución de derechos étnico-territoriales debido a que son despachos dedicados exclusivamente a superar el rezago en la ruta étnica. Vale la pena señalar que de más de 422 demandas de casos técnicos que hemos presentado en toda la vigencia de la ley, contamos solo con 40 casos con sentencia.

En este sentido, es necesario destacar que se han hecho esfuerzos muy importantes por parte del Consejo Superior de la Judicatura y de la Rama Judicial para lograr superar estas cifras.

¿Qué incidencia tienen los grupos armados en las fases del proceso?

El proceso de restitución de tierras puede avanzar mientras existan condiciones de seguridad. Cuando la ley se creó hace 14 años se incluyeron los criterios de gradualidad y progresividad. En ese sentido, se decidió iniciar la intervención por zonas microfocalizadas en las que además de identificar densidad de abandono o despojo, también se verifica si existen condiciones de seguridad y condiciones para el retorno.

Hace dos años y medio cuando llegó la actual administración, las condiciones de seguridad fijaban el ingreso a los territorios, de tal forma que, donde no existían condiciones favorables, no se podía intervenir. En virtud de esa norma un número significativo de solicitantes llevaban más de 10 años esperando una respuesta por parte de la entidad, sin que pudiésemos activar la ruta administrativa.

Para atender esta problemática, tomamos la decisión de avanzar en procesos de restitución en donde no existe microfocalización, facultados por lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1623 de 2023. El objetivo de esta modificación es poder dar respuesta a sujetos de especial protección constitucional, principalmente a personas mayores que requieren atención en esta materia.

Este año estamos terminando de hacer los ajustes institucionales para definir e intervenir las zonas a las que llegaremos sin microfocalización.

¿Cuáles serán los criterios que tendrá en cuenta la entidad para atender casos en zonas no microfocalizadas?

Los criterios atienden a lo dispuesto en los artículos 2 y 5 del Decreto 1623 de 2023, relativos a la intervención en zonas no microfocalizadas y al contenido del artículo 29 de la Ley 2421 de 2024 que modificó el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011. Estos artículos nos habilitan para usar mecanismos y metodologías de identificación predial diferentes a la georreferenciación en zonas donde las condiciones de seguridad no permiten el ingreso a los predios que habiliten la microfocalización.

En desarrollo de esta norma, en diciembre del año pasado suscribimos una resolución de criterios de priorización para nuestra intervención a efectos de atender a las personas mayores, en muchos casos con enfermedades terminales, en condiciones de pobreza o en los que las solicitantes son mujeres de las que dependen otros sujetos, con la finalidad que se prioricen bajo estos criterios.

Es oportuno mencionar que para la intervención en estas zonas continuaremos trabajando con criterios de seguridad humana, que el último año nos ha permitido el ingreso al territorio con entidades como la Defensoría, organizaciones comunitarias, de la guardia indígena, de la guardia cimarrona, pensando en la seguridad como un concepto mucho más amplio que vincula a distintos actores.

Con esta visión hemos logrado intervenir en zonas que habían estado vedadas para la restitución de tierras en los departamentos de Córdoba, Putumayo, Caquetá y Valle del Cauca, y esperamos seguir avanzando.

¿Se cumplirá la meta antes de 2031?

Desde la Unidad de Restitución de Tierras hemos venido trabajando para el cumplimiento de la meta. Sin embargo, dadas las complejidades del proceso, la persistencia y agudización del conflicto armado, los nuevos fenómenos que estamos enfrentando en los territorios y el incremento de solicitudes en los últimos años, es posible entrever que la Unidad difícilmente concluirá con su labor en el tiempo señalado.

Cuando se amplió la vigencia de la Ley 1448 de 2011 se estimó que el promedio de solicitudes nuevas por año sería de 3.000 o menos. Contrario a ello, a partir de 2022 la curva ascendió y solo para el 2024 la entidad recibió 9.116 nuevas solicitudes.

El incremento de solicitudes y la orden de intervenir zonas no microfocalizadas exige sin duda mayor capacidad de gestión de la Unidad para lo cual se deberá fortalecer la intervención en las diferentes etapas del proceso: administrativa, judicial y posfallo, respondiendo así los mandatos de ley.

Una de las apuestas es claramente lograr decisiones judiciales a favor de las víctimas de despojo ¿Qué hicieron para pasar de negar el 65 % de las solicitudes a aprobar el 73 %?

Este es uno de los grandes logros del actual Gobierno. Cuando recibimos hace dos años la URT encontramos que la entidad solo incluía en el Registro del Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente el 35 % de las solicitudes y el 65 % correspondían a decisiones negativas.

Para revertir esta tendencia a la negación hicimos varios ajustes: modificamos algunos lineamientos, generamos líneas mucho más garantistas respecto a los derechos de las víctimas y establecimos equipos y procesos de revisión preventiva de las decisiones de fondo. También procedimos con la revisión de decisiones negativas, que contaban con observaciones de entes de control y organizaciones de la sociedad civil, lo que nos ha permitido revocar 2.802 decisiones tomadas por anteriores Gobiernos.

Al realizar este trabajo creamos perfiles de calidad fortaleciendo las capacidades institucionales y conformamos una mesa para la revisión de decisiones negativas con el fin de reafirmar la decisión o cambiarla. Con estas acciones, en el 2024 pasamos a la inclusión del 73 % de las solicitudes frente a un 27 % de decisiones negativas, siendo el segundo año con mayor número de decisiones de inscripción en toda la vigencia de la ley.

Es importante precisar que este cambio de perspectiva implica para la Unidad mayores esfuerzos institucionales con equipos jurídicos, sociales y catastrales más robustos que permitan atender las metas trazadas para el 2025 e incluso superarlas.

Dicen que se han solicitado en demanda más de 6.3 millones de hectáreas ¿Cuáles son las expectativas en términos de fallos judiciales para el 2025? ¿Cuánto se podrá avanzar este año en la recuperación de esas tierras?

En el periodo actual Gobierno contamos con un total de 6.568.542 hectáreas en demanda, cifra que incluye la ruta individual y campesina y la ruta étnica. Sin embargo, el líder en la etapa judicial es el Juez o magistrado de Restitución de Tierras por lo que a ellos correspondería emitir un pronunciamiento sobre este aspecto.

En todo caso, como se afirmó previamente, la Judicatura viene avanzando en la atención del rezago con la creación de cinco juzgados civiles del circuito especializados en restitución de tierras con enfoque étnico.

Se identificaron 25 colectivos campesinos que pueden resolver más de 1.300 solicitudes de restitución ¿Cuál es el plan para acelerar estos procesos?

De los 25 casos colectivos campesinos tramitados en 2024, que impactan 1.132 solicitudes de restitución, 8 se encuentran en demanda.

El propósito para 2025 es fortalecer la documentación en la etapa administrativa de los casos que aún no han sido demandados, aplicando la prueba social, la cual da cuenta de las afectaciones colectivas, afianzando también las pruebas técnicas catastrales. Lo segundo que debemos hacer es fortalecer el proceso de presentación de demandas de los 17 casos pendientes. Esperamos gestionar durante este año 17 nuevos casos y avanzar en la presentación de estas demandas de sujetos colectivos campesinos y de otros colectivos como organizaciones de mujeres afectadas por la violencia.

Se han revocado decisiones de inscripción en el registro de tierras de gobiernos anteriores y se han reiniciado procesos de restitución ¿Esto no puede generar retrasos? ¿Por qué se toma esta decisión?

Durante varios años los entes que conforman el Ministerio Público venían llamando la atención por el elevado número de decisiones negativas que afectaban a las víctimas. También desde la Sociedad Civil se habían hecho varios llamados respecto a esta situación.

Cuando llegó el actual Gobierno se recuperó la vocación de la entidad y se puso en el centro a las víctimas de abandono forzado y despojo de tierras.

Este cambio de perspectiva responde a las trasformaciones que el país requiere para garantizar los derechos de las víctimas de acuerdo con los postulados de la Ley 1448 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por lo tanto, desde la Unidad se tomó la decisión de revisar algunos casos, lo que condujo a la revocatoria de un total de 2.802 solicitudes en lo que va del periodo del presidente Gobierno de Gustavo Petro.

La finalidad de estas decisiones consiste en impulsar los casos en los que las víctimas tienen derecho, siendo ésta una posición que garantiza y propende por el reconocimiento de sus derechos.

¿Qué estrategias se están planteando para garantizar la sostenibilidad económica de las comunidades que han recuperado sus tierras?

En los diferentes fallos proferidos por los jueces y magistrados de restitución de tierras nos han venido ordenando la implementación de proyectos productivos familiares como una medida complementaria que garantice en lo posible la sostenibilidad de los beneficiarios del proceso de restitución. Después de 14 años, además de los proyectos rurales estamos desarrollando proyectos productivos urbanos.

Durante la vigencia de la Ley 1448 de 2011 la Unidad ha invertido $242.529 millones en la implementación de 7.515 proyectos productivos que han beneficiado a igual número de familias. El 66 % son proyectos productivos pecuarios y el 34 % agrícolas. Respecto a las cifras señaladas $79.095 millones han sido invertidos en el Gobierno del presidente Gustavo Petro con los cuales se han desarrollado 1.788 proyectos productivos.

Ahora los retos que tenemos están enfocados a encadenar estos proyectos productivos a cadenas de comercialización, con el fin de garantizar su sostenibilidad a largo plazo, una vez concluya el trabajo de implementación y acompañamiento técnico por parte de la URT.

¿Por qué es clave la aprobación de la ley ordinaria de jurisdicción agraria en este proceso de restitución de tierras?

El proceso de restitución de tierras fue pensado como un proceso de justicia transicional, que busca superar los efectos del conflicto armado, restituyendo los derechos sobre los predios despojados o abandonados. Es transicional porque se planteó para un periodo determinado mientras se superan esas condiciones y se garantizan los derechos.

La Jurisdicción Agraria, por el contrario, se concibe como una jurisdicción permanente que busca garantizar el acceso a la justicia a los habitantes de la ruralidad, no está vinculada a temas de conflicto armado y su propósito es resolver o solucionar las disputas agrarias, garantizando los derechos de todos los actores rurales, y reconociendo la especial protección que cobija al campesinado y a las comunidades étnicas, promoviendo el desarrollo rural y mantenimiento de la armonía en las relaciones sociales y económicas del campo.

La aprobación de la jurisdicción agraria puede ser un paso fundamental para avanzar y garantizar mayor seguridad a los procesos de Restitución, particularmente en la etapa Posfallo, donde, además de la restitución de los predios, los jueces se enfrentan a otra serie de dificultades que pueden ser atendidas por la jurisdicción agraria. Tal es el caso de las modificaciones de linderos o de áreas y otros conflictos subyacentes que retrasan la ejecución y cumplimiento efectivo de las órdenes contenidas en las sentencias de restitución.

En este sentido, aprobar la jurisdicción agraria, constituye un importante paso para avanzar con la resolución de otras conflictividades que surgen en lo rural, que no pasan por el proceso de Restitución y que configuran en un obstáculo para el avance de este.

MATEO GARCÍA Y CAMILO A. CASTILLO

Redacción Política