Una segunda oportunidad para los fondos soberanos

Una de las fábulas más conocidas de Esopo es aquella que cuenta la historia de la cigarra y la hormiga. En el relato, la primera se burla de la segunda porque la ve trabajar continuamente en el verano, en lugar de divertirse.

La hormiga responde que su interés es solamente almacenar provisiones para cuando llegue el invierno y se acabe la comida. Apenas llega el frío extremo, la cigarra se queda sin alimentos y acude desesperada a pedirle ayuda a su amiga, con lo cual queda claro que esta tenía razón.

Guardadas proporciones, hay países que han incorporado esa lección mediante la constitución de fondos soberanos cuyo objetivo, más allá de las particularidades de cada cual, consiste en guardar recursos públicos para usarlos en momentos de dificultad. Aunque el esquema comenzó unas décadas atrás, el crecimiento exponencial del segmento se ha visto en el presente siglo.

Según escribe Toby Nangle en el diario Financial Times, los activos administrados por los fondos soberanos pasaron de 1,2 billones de dólares en 2000 a 12,3 billones (trillion, en inglés) en agosto pasado. Una primera fase de rápido crecimiento tuvo lugar entre 2004 y 2012, mientras que una segunda se vio a partir de 2018 hasta ahora.

Buena parte de lo sucedido tuvo lugar en respuesta al super ciclo de precios de los bienes primarios, que le trajo ingresos extraordinarios a un copioso número de naciones. A sabiendas de que los altibajos en las cotizaciones son propios de los mercados de productos básicos, la opción en muchas capitales fue la de atesorar parte de la bonanza.

América Latina no resultó ajena a esa tendencia. En su momento, en distintos lugares de la región se tomaron medidas en el mismo sentido y se constituyeron varios fondos soberanos.

Sin embargo, en contra de la expectativa inicial, las cifras acumuladas bien podrían considerarse como modestas hoy en día. De acuerdo con las cifras disponibles, la región cuenta con menos del uno por ciento de los activos totales que se administran bajo el esquema mencionado. Africa subsahariana, en comparación, maneja una suma mayor, para no hablar de otras áreas con acceso a recursos más elevados.

Destino evitable

¿Puede alterarse semejante realidad? Esa es la pregunta que intenta responder un reporte que viene de salir a la luz pública, tras un esfuerzo conjunto del Foro Internacional de Fondos Soberanos (IFSWF, una asociación de medio centenar de fondos), el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y la escuela de Derecho y Diplomacia de la Universidad de Tufts en Estados Unidos.

El documento registra como esta parte del planeta es muy rica en recursos naturales, petróleo y gas, al igual que en metales y minerales críticos para la transición energética. Aun si la ventana de los hidrocarburos comienza a cerrarse, no hay duda de que los países latinoamericanos seguirán siendo exportadores netos de insumos claves para la generación o el almacenamiento de electricidad.

A la fecha existen en la zona una docena de fondos soberanos que en general entran dentro del modelo de estabilización tradicional. Ello quiere decir que se nutren de excedentes cuando el viento sopla a favor para las finanzas públicas respectivas y los retornan en momentos de necesidad o dificultades fiscales.

Hay énfasis distintos, en todo caso. En México el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros emplea estrategias de cobertura para suavizar las fluctuaciones de las cotizaciones del crudo. Esta compra de contratos de opciones de venta es descrita como la “Cobertura de Hacienda” y es considerada la mayor del mundo.

No obstante, la mayoría actúa de manera preventiva. Un ejemplo claro de la utilidad del esquema se vio durante la pandemia, cuando fue necesario enfrentar imprevistos tanto para fortalecer las redes de atención sanitaria y comprar vacunas, como para mitigar el impacto de los confinamientos obligatorios sobre personas y empresas.

Chile, para citar casos concretos, usó una parte de los recursos que estaban en manos de su Fondo de Estabilización Económica y Social. Perú, a su vez, hizo retiros de su Fondo de Estabilización Fiscal, mientras que Colombia acudió a su Fondo de Ahorro y Estabilización, que nutrió al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).

Otras naciones más pequeñas hacen lo propio. Panamá posee su Fondo de Ahorro que se nutre de contribuciones de la Autoridad del Canal. De manera más reciente, Guyana y Surinam constituyeron vehículos que recibirán dineros derivados de la explotación del bloque Stabroek, considerado uno de los grandes descubrimientos de depósitos de hidrocarburos en los últimos años.

Hecha esa constatación el tamaño de los fondos que existen en América Latina es muy reducido frente al de Noruega -que administra más de un billón de dólares- y a los de varios de los grandes exportadores de petróleo en el medio oriente, dentro de los que se pueden mencionar Arabia Saudita, Qatar o los Emiratos Árabes Unidos.

Al respecto no faltará quien señale que las circunstancias no son comparables pues parte de los países mencionados cuentan con poblaciones relativamente pequeñas y un flujo significativo de recursos. Debido a esa circunstancia, una bonanza da lugar a superávit importantes que se pueden ahorrar, aún si el gasto corriente aumenta.

Por el contrario, la constante en Latinoamérica es de déficit fiscales que se han situado en torno al equivalente del 3 por ciento del Producto Interno Bruto desde 2010. Con desbalances que tienden a ser más estructurales que coyunturales mantener la disciplina es muy desafiante, pues las presiones inmediatas acaban imponiéndose.

Sin duda el caso más extremo es el de Venezuela, que en 1999 creó el primer fondo soberano de la historia reciente, con el nombre de Fondo de Inversiones para la Estabilización Macroeconómica. Dadas las presiones y turbulencias conocidas, este acabaría siendo utilizado como fuente de financiación discrecional para el gobierno, con lo cual se agotó en 2013.

Durante el proceso de construcción del estudio sobre los fondos soberanos en la región se hicieron varias entrevistas a los responsables del tema en distintas capitales. Entre las respuestas recogidas se habló de las dificultades derivadas de la escasez de reservas, la inestabilidad económica o la susceptibilidad de las decisiones a los ciclos políticos.

Opción atractiva

Durante el proceso de diálogo también surgió el tema de cómo se deben usar los recursos ahorrados y si estos deben invertir en función de parámetros de riesgo determinados, incluyendo una orientación a menor o mayor plazo. Al respecto, el trabajo realizado señala que “ha surgido una clase de fondos soberanos con mandatos nacionales que de manera prudente se orientan al desarrollo estratégico”.

Bajo esa óptica, el radio de acción es más amplio. Este renglón, no de fondos soberanos de estabilización, sino de fondos soberanos de inversión estratégica, viene creciendo de manera importante en África y Asia.

Si es factible o no un “objetivo dual”, es algo que puede ser objeto de debate. Los defensores de esta aproximación señalan que así se pueden apoyar sectores cuyos periodos de gestación son más largos o impulsar reestructuraciones.

No menos importante es el argumento de que esta es una manera de catalizar dineros de terceros, a menudo en forma de capital, provenientes tanto de instituciones que financian al desarrollo como de inversionistas privados. Un ejemplo a nivel regional es el de la Corporación Interamericana de Inversiones o BID Invest, adscrita al Banco Interamericano de Desarrollo.

Una de las condiciones clave para que esta aproximación funcione es la gobernanza de la entidad respectiva. Al respecto, la experiencia africana es interesante, pues no solo ese continente cuenta con 18 fondos soberanos en operación, sino que 11 han recibido algún tipo de mandato relacionado con el desarrollo, en lugares como Senegal o Gabón.

Dicho ejemplo se vuelve más relevante en las actuales circunstancias. La presencia de vastos yacimientos de metales como cobre, litio y níquel, junto con el potencial en la producción de alimentos o energías limpias, le presenta a Latinoamérica la oportunidad de hacer las cosas de manera diferente, pensando más en criterios como inclusión y sostenibilidad.

Tres puntos en particular merecen ser tenidos en cuenta, para los fondos soberanos que actúan en forma estratégica. Uno es que fondos soberanos de otras latitudes, al igual que inversionistas institucionales, están abiertos a explorar acciones en el mundo emergente, pero quisieran estar acompañados de entidades de corte similar, de origen local.

Adicionalmente, estos vehículos usualmente se constituyen como empresas de derecho privado. Tal característica disminuye la complejidad al momento de interactuar para estructurar operaciones. Lo hecho tanto en Indonesia, como en Egipto, en donde se han atraído coinversiones importantes, muestra las bondades de este modelo.

Como tercer punto se menciona que un fondo soberano con orientación comercial busca proyectos de riesgo y perfiles con rentabilidad atractiva. También vale la pena destacar los beneficios derivados de lo que se llama “capital multiplicativo”, al poder allegar recursos de otras fuentes e inyectar en una economía sumas importantes que contribuyen con la actividad productiva y la generación de empleo.

Es verdad que ya existen algunas experiencias regionales en la dirección mencionada, aunque las sumas involucradas son relativamente menores. Una aproximación más decidida en favor de los fondos soberanos con mandatos estratégicos de desarrollo podría reducir el riesgo de determinados proyectos o atraer importantes recursos privados.

De la misma manera, una mayor preponderancia del esquema serviría para facilitar el diálogo político orientado a mejorar el clima local de negocios. Eventualmente, esto acabaría contribuyendo a lograr objetivos nacionales de desarrollo sostenible en el largo plazo, incluyendo el apoyo a sectores estratégicos o nuevos.

Contar con buenas reglas de juego en lo que atañe a la gobernanza, para que se garantice la adecuada toma de decisiones, es un requisito indispensable. Solo así podrán construir instituciones que tenga un tamaño importante y que ocasionen un efecto transformador en la economía. Como señala el estudio, resulta fundamental evitar la apropiación indebida de una entidad “a través de una mayor supervisión por parte de todas las partes interesadas”.

Así las cosas, los autores del documento concluyen que América Latina “podría beneficiarse materialmente si se replanteara el modelo tradicional de financiación del desarrollo y se inspirara en las experiencias mundiales de un modelo emergente de inversión soberana”. Tal como la hormiga de la fábula, la moraleja es que hay que trabajar de manera adecuada para poder prosperar, incluso cuando llegue el invierno.

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