La reforma de transferencias que está cerca de ser aprobada y enciende las alarmas en el país

La que bien puede ser la reforma constitucional más trascendental no solo del gobierno de Gustavo Petro, sino de los últimos 20 años, pasó de agache en el Congreso hasta sus instancias definitivas. No fue sino hasta hace tres semanas largas que el país se notificó del profundo –y para los expertos, incluido el ministro de Hacienda Ricardo Bonilla, potencialmente desestabilizador– cambio que tendría el Sistema General de Participaciones (SGP), que define cuánta plata del presupuesto de la Nación se va para las regiones.

Mientras los ojos del país se concentraban en el accidentado tránsito de las llamadas ‘reformas sociales’, por debajo de los radares iba transitando el acto legislativo que pretende que se aumenten los giros directos a los departamentos y municipios para atender temas de educación, salud, agua potable y saneamiento. Esta bolsa común es el SGP y el proyecto que fue aprobado esta semana en el Senado, en el sexto de ocho debates, establece que en un periodo de 12 años esa plata pasará de 23,8 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación (hoy) a un 39,5 por ciento.

El proyecto, que tras el escándalo por su acelerado trámite en el Congreso ha tenido ajustes, sigue encendiendo todas las alarmas. Incluso, esta semana el Banco de la República y el ministro Bonilla lo mencionaron como una de las razones de la escalada del dólar, que volvió a estar por encima de los 4.400 pesos. Exministros de Hacienda y economistas también advirtieron de los potenciales riesgos para la sostenibilidad fiscal del país, pues el Gobierno central podría quedarse literalmente sin plata.

Aún con estas posibles implicaciones, la propuesta pasó sus primeros cinco debates sin hacer mucho ruido. Para saber cómo pasó esto, hay que reconstruir su trayectoria en el Congreso, donde las propuestas para aumentar la plata girada a las regiones son una bandera frecuente, pero con poco éxito en las últimas décadas.

EL TIEMPO habló con autores, ponentes y cercanos al proyecto y todos coincidieron en que no es una tesis nueva, sino que solo hasta este momento se “alinearon los astros” para que avanzara hasta donde está hoy. “Proyectos en gobiernos anteriores buscaban los mismos cambios, pero antes había una representación más fuerte del Ministerio de Hacienda en el Congreso, que no dejaba que ni siquiera agendaran”, dijo uno de los que ha participado en el trámite.

A eso tiene que sumarse una conjunción de voluntades y de momentos políticos. La propuesta viene del seno del ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, pero su trámite comenzó mucho antes de que este siquiera sonara para un cargo en el Gobierno. Como el federalismo ha sido una de sus banderas, con los senadores (Guido Echeverry y Jairo Alberto Castellanos) de su extinto partido, En Marcha, redactaron esta propuesta, que la presentaron para el primer semestre del periodo 2023-2024.

El proyecto se hundió y se volvió a presentar a comienzos de este año. Y vino acompañado de un trabajo de socialización de la propuesta. Cristo, aún fuera del Ejecutivo, la expuso en los foros de federalismo que organizó el senador Iván Name como presidente del Senado.

Name fue de gran utilidad para esa primera vuelta. Pues fue uno de los primeros apoyos que tuvo la iniciativa para garantizar su trámite sin complicaciones. Luego llegó Fecode y la Federación Nacional de Departamentos (FND).

Aunque la percepción general fue que el proyecto se dio sin mayor difusión en la opinión pública, los ponentes de Senado y Cámara dicen que no es así. “Siempre le he hecho propaganda”, comentó el senador Ariel Ávila, que le adjudicó la falta de conocimiento de la propuesta a que es un tema que no es mediático y de difícil comprensión. Incluso llegó a decir que solo se pusieron los reflectores en el texto debido al “morbo” por la disputa en el gabinete ante la propuesta.

El representante Carlos Ardila complementó diciendo que en Cámara sí hubo “harta discusión”. La razón es que en el debate de plenaria fue que llegaron los conceptos negativos del Ministerio de Hacienda. Esto llevó a que los representantes Alirio Uribe y David Racero pidieran mesas técnicas y audiencias públicas para discutir la propuesta. Aun así, su acogida fue casi unánime, pues, como dice Ardila, “nadie quiere figurar como el representante que no llevó dinero a sus regiones”.

Ya en la segunda vuelta, la llegada oficial de Juan Fernando Cristo al Gobierno terminó de pavimentar el camino. Incluso, este habría hablado desde el comienzo con el presidente Petro del proyecto. Tanto así que lo incluyó entre los principales objetivos de su gestión: “Avanzar en la profundización de la autonomía territorial y un fortalecimiento de las capacidades fiscales de los departamentos”, dijo en su primer discurso como funcionario.

Desde entonces, la propuesta contó con el empuje del ministro de la política. Todo iba sobre rieles hasta que comenzaron los reparos del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. La polémica llegó hasta el consejo de ministros de hace dos semanas y allí se resolvió a favor del acto legislativo, aunque con varios cambios exigidos por el primer mandatario: entre ellos bajar del 46,5 al 39,5 por ciento los giros de los recursos corrientes de la nación al SGP, condicionar este aumento a una ley de competencias y otros.

El guiño presidencial terminó de darle el empuje al proyecto para que en el sexto debate apenas dos senadores se opusieran, Paloma Valencia y Humberto de la Calle. Ahora, todo parece indicar que en las próximas semanas se replicará la situación en Cámara.

Hay consenso en la necesidad de apostarle a la descentralización. Se comparte en gran medida lo dicho por el informe final de la Misión de Descentralización publicado hace cuatro meses, que dice: “Colombia sigue siendo uno de los países más inequitativos de América Latina, el continente más inequitativo del mundo” y adjudica esta situación a que “existe más Estado central que territorial. De tal manera, a nivel nacional el régimen presidencialista negocia con el régimen parlamentario las leyes, los presupuestos y el despliegue territorial de las políticas e instituciones en los territorios”.

Un debate que no cesa

La polémica reside en cómo ejecutar esa descentralización. Exministros de Hacienda como Juan Camilo Restrepo o Mauricio Cárdenas coinciden en que el problema de la propuesta es el orden de los factores.

“El punto central es que no se puede pretender que el Gobierno transfiera más recursos si simultáneamente no se le diluyen funciones”, dijo Restrepo, que consideró que antes de fijar el porcentaje de transferencias al SGP se debió establecer una ley de competencias. “Es establecer cuál es la capacidad. Si hay una ley de competencias previa, debidamente cuantificada, en virtud de que el Gobierno ceda responsabilidades de gasto, no habría inconveniente”, indicó.

“Más descentralización, pero no así”, dijo Cárdenas, que añadió que el proyecto ya comenzó a hacer daño a nivel económico, pues la incertidumbre que genera ha causado dólar e intereses más altos. “Es el tipo de iniciativas legislativas que un gobierno sólido tiene que manejar”, concluyó. Otros expertos añadieron que las primeras medidas de descentralización de la Constitución de 1991 les abrieron la puerta a las continuas quiebras de los municipios a finales del siglo XX.

Sin embargo, la propuesta tiene sus defensores y no solo son congresistas o de la cuerda del ministro Cristo. Darío Restrepo, director de la Misión de Descentralización, calificó la reforma como “una oportunidad gigantesca. El país hizo un pacto en 1991 porque había mucho centralismo y hay que seguir en esa ruta”. En ese sentido indicó que los economistas han criticado el proyecto porque “no han entendido que no es solo crecer los giros –eso quebraría al Estado– sino que es renegociar competencias. Es el Estado central adelgazando”.

Aunque aceptó que en un mundo ideal se debería comenzar por una definición de competencias y luego proceder con la fijación del porcentaje de los giros, esas lógicas no aplican en la política. “Si no fuera por plata, nadie estaría dando el debate”. Por último, reconoció que se pueden correr riesgos como el alto endeudamiento de los municipios a finales de los 90, pero esto se solventa creando más institucionalidad: “si se descentraliza plata, hay que hacer mayores controles”.

El exdirector del DNP Jorge Iván González siguió en la misma línea de calificar como “una muy buena iniciativa” el proyecto. Luego recordó que este es un tema que no es nuevo, y que incluso la Misión de Descentralización viene del gobierno Duque. González considera que los críticos del proyecto tienen una visión catastrofista. En cambio, celebró el enfoque del proyecto tal como está, pues fijar el porcentaje de dinero a girar desde el principio “obliga a que este país discuta las competencias y cómo se van a distribuir los recursos”. En el orden contrario, asevera, el país se quedaría estancado en la definición de las competencias sin avanzar en la descentralización.

JUAN SEBASTIÁN LOMBO

Redacción Política