¿Es suficiente el recorte del Presupuesto? La ruta para que las finanzas públicas de Colombia dejen de estar apretadas en el 2025

Las constantes alertas sobre el deterioro de la situación fiscal del país debido al menor recaudo tributario y a otros ingresos con los que finalmente no se pudo contar obligaron al Gobierno a recortar esta semana el Presupuesto General de la Nación en 28,4 billones de pesos, es decir, el 5,6 por ciento del valor total.  

El objetivo de esta decisión, según las palabras del propio ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, es garantizar que las cuentas del 2024 terminen financiadas y no se rompa la tan ya de moda regla fiscal, es decir, la ley que se instauró en Colombia en 2011 y que le exige al Ejecutivo que no se pase de unos límites de déficit y deuda para que sus cuentas sean sostenibles.

“Como no se logró la meta de recaudo de este año, nos hemos visto obligados a hacer este ajuste de 18,2 billones de pesos en el funcionamiento y 10,1 billones en la inversión. Se trata de una muestra del compromiso que tiene el Gobierno Nacional con la disciplina fiscal”, afirmó el funcionario.

Del lado del funcionamiento –gastos operativos recurrentes como la nómina–, la mayor tijera se pasará en los rubros de Hacienda (-11 billones de pesos), Trabajo (-3,8 billones), Defensa y Policía (-606.000 millones de pesos) y la Rama Judicial (454.000 millones de pesos).

En cambio, los que más verán reducir sus recursos de inversión en estas últimas semanas del año serán los sectores de Hacienda (-1,7 billones de pesos), Inclusión Social y Reconciliación (-1,7 billones de pesos), Transporte (-1,3 billones de pesos) y Agricultura (-1,2 billones de pesos).

El problema es que para el 2025 la situación no pinta mejor, pues las cuentas están de entrada desfinanciadas. El Gobierno radicó en julio un presupuesto de 523 billones de pesos con 12 billones inciertos supeditados a la aprobación de una ley de financiamiento, o más conocida como tributaria. Debido a ello, el Congreso no se lo pasó y el Ejecutivo lo tendrá que sacar vía decreto y presentar dicha reforma como un proyecto separado.

La dificultad ahora será convencer de aquí a que acabe el año a la mayoría de los congresistas, en especial a los del Senado, que son los más reticentes, para que le aprueben una reforma que pondría a pagar más impuestos en medio de las condiciones económicas actuales. Además, hay que tener en cuenta que el ministro Bonilla está salpicando en el escándalo de corrupción de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). De no llegar a pasar, el Gobierno tendría que revisar en enero en qué sectores podría recortar.

La reforma busca alrededor de 12 billones de pesos, de los que 5,3 provendrían de traer la implementación de la regla fiscal del 2026 al 2025 y los restantes se obtendrían a través de nuevos impuestos. El mayor recaudo sería gracias al IVA que pagarían las plataformas de juegos de suerte y azar en línea, un negocio que según el Gobierno ha pasado de facturar 16 billones de pesos en 2022 a 36 en 2023 y podría cerrar este año en cerca de 45.

También se busca elevar la tarifa al carbono de 25.000 a 75.000 pesos por tonelada, lo que según diferentes expertos incrementaría el precio de la gasolina, el diésel y el combustible de aviación. Igualmente, se contemplan cambios en el impuesto al patrimonio, que los vehículos híbridos pasen de un IVA de 5 al 19 por ciento, una tarifa máxima nominal de renta para las personas naturales que pasaría del 39 al 41 por ciento y una mayor tasa de ganancias ocasionales, entre otros.

“Nos parece un proyecto inconveniente e inoportuno para impulsar la reactivación económica. Al aumentar la carga tributaria y generar incertidumbre se podrían frenar la inversión y el crecimiento, lo que a la larga perjudicaría a todos los sectores de la economía”, aseguran los 32 gremios más representativos del país reunidos en el Consejo Gremial Nacional que lidera Bruce Mac Master.

Adicional a ello, la reforma plantea una serie de incentivos tributarios como el de bajar de manera gradual la tarifa de renta que pagan hoy en día las empresas del 35 al 30 por ciento y que la de las pequeñas sea de 27 por ciento. Sin embargo, las petroleras y mineras estarían excluidas de este beneficio.

Luis Fernando Mejía, director del centro de pensamiento Fedesarrollo, también piensa que es una reforma “inconveniente e inoportuna” en el contexto de una economía que continúa con un crecimiento económico débil y todavía padece los efectos de las últimas dos tributarias (la del 2021 y del 2022), que fueron muy “duras” con el aparato productivo y los hogares. “Aumentar la tributación en esta coyuntura podría echar al traste esa débil recuperación”, aseguró.

Y es que tras pasar un largo periodo de desaceleración, según los últimos datos revelados por el Dane, la economía apenas sigue repuntando al anotarse un 2 por ciento en el tercer trimestre de este año jalonada principalmente por sectores como el agro y el entretenimiento, pero con números rojos todavía en la industria manufacturera y la explotación de minas y canteras.

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Cómo se ha llegado a esta situación

Diferentes expertos, analistas y exministros de Hacienda llevan meses advirtiendo de los retos fiscales, presupuestales y de caja a los que se enfrenta el Gobierno y los que le podrían llevar a incumplir la regla fiscal.

La baja dinámica que mantuvo el recaudo tributario de la Dian durante todo el año y que a septiembre va en 206 billones de pesos, lo que representa una caída de 8,2 por ciento frente al mismo periodo del año anterior, se sumó a los 10 billones de pesos que se tenían presupuestados por cuenta de un proyecto de ley de arbitraje de litigios de la Dian que finalmente nunca se llevó a cabo y a los 6,7 billones de pesos que se esperaban por la no deducibilidad de las regalías de la anterior tributaria que la Corte Constitucional tumbó.

“No se logró el recaudo del impuesto de renta porque se dejaron de recibir más de 25 billones de pesos, situación que no debe repetirse en 2025. La dificultad fue por los anticipos en las retenciones en la fuente”, explicó hace unos días el ministro Bonilla.

Adicional a ello, este año no cesaron las alertas sobre una ejecución presupuestal rezagada, que a octubre va en 62,9 por ciento, y a la baja caja que tiene el Gobierno y que limita su capacidad para reaccionar ante posibles choques externos o contingencias fiscales. El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), organismo independiente adscrito al Ministerio de Hacienda, aseguró hace unos días que el saldo disponible de la Tesorería era de 19,1 billones de pesos con corte al 31 de octubre frente al promedio histórico de 33 billones de pesos.

De cara al 2025, los expertos coinciden en que seguiría la incertidumbre en los ingresos programados por el Gobierno incluso si se llega a aprobar la tributaria. En concreto, el Carf ya está estimando un riesgo de menor recaudo de por lo menos 33,3 billones de pesos debido, entre otros, a una menor gestión de la Dian, lo que requeriría un ajuste de gasto del presupuesto del próximo año de 39,1 billones de pesos para cumplir la regla fiscal.

Para el director del centro de pensamiento Fedesarrollo, el faltante del próximo año llegaría a 36,6 billones de pesos, producto de los 12 billones de la reforma, de un recaudo menor de la Dian de 9 billones y de 14,6 billones de ingresos adicionales que se incorporaron pero que no tienen sustento.

También César Pabón, director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, considera que el ajuste de este año debería ser de 56 billones de pesos y para el 2025 se requeriría otro de cerca de 40 billones, debido a unos ingresos sobreestimados, expectativas optimistas en el recaudo y la incertidumbre de la reforma. “A pesar del recorte de esta semana, aún quedan por ajustar unos 20 billones de pesos, probablemente se hará mediante la subejecución del presupuesto del Gobierno. Los recortes y aplazamientos han acumulado presiones, complicando aún más los ajustes requeridos para el 2025”, señaló.

Igualmente, hacia adelante hay temores por lo que ocurra con la reforma constitucional que se está discutiendo del Sistema General de Participaciones (SGP), la cual busca elevar de 23,8 a 39,5 por ciento los ingresos que el Gobierno Central les gira año a año a las regiones durante los próximos 12 años a partir del 2027.

En un informe publicado por economistas del Banco de la República se advierte que, sin una reducción equivalente en el gasto del Gobierno por el traslado de competencias a las regiones ni nuevas reformas tributarias, las transferencias se elevarían a más del 7 por ciento del PIB en 2038, 1,3 puntos más de lo proyectado sin reforma.

Soluciones a la vista

Ante estas proyecciones, la pregunta es qué se podría hacer desde ya para no repetir los errores pasados y poder salir de esta problemática con el menor costo posible. Según María Claudia Lacouture, presidenta de AmCham Colombia, la mejor reforma en este momento es una “estricta” política de austeridad del gasto en rubros improductivos.

De la misma manera, señala que se debería estimular la inversión, especialmente en sectores que generan importantes recursos al país, y que se fomente la viabilidad empresarial para que su crecimiento se traduzca en mayores ingresos y empleos que ayuden a dinamizar la economía.

La recomendación del director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana es reducir desde ahora el presupuesto del 2025 en esos 40 billones de pesos para evitar generar expectativas adicionales. Además, en el ámbito estructural dice que es esencial replantear las fuentes de ingresos de forma sostenible. “Esto incluye revisar las tarifas nominales del impuesto de renta para empresas y personas naturales, con el fin de reactivar la inversión, además de combatir la evasión y la elusión fiscal y simplificar el sistema tributario”, dice.

En cuanto al gasto, Pabón asegura que es prioritario disminuir la rigidez presupuestaria y revertir los incrementos significativos registrados tras la pandemia de covid-19. “A largo plazo, el crecimiento será el factor determinante para fortalecer el recaudo, lo que requiere una agenda enfocada en promover el desarrollo sostenible y la productividad”, sostiene.

Juan David Robayo, analista económico sénior del Banco Itaú, también aconseja reevaluar el recaudo tributario esperado para el próximo año, ya que al igual que ocurrió en 2023 y 2024, al final ha venido sorprendiendo a la baja. “Bajo los números actuales, es muy probable que el recorte necesario del 2025 se acerque a los 40 billones de pesos por lo que es fundamental lograr un sinceramiento de las metas fiscales, todo con miras a garantizar que no nos rebajen la calificación, especialmente S&P que ya nos tiene con perspectiva negativa”, afirmó.

Así será el impacto del recorte en las personas

De los 523 billones de pesos que se esperan que tenga el Presupuesto del 2025, 82,4 billones estarán destinados a la inversión, lo que implica una caída de 17 por ciento frente a los 99 billones de pesos de este año.

Esta situación quiere decir que aun cuando se apruebe la reforma tributaria de 12 billones de pesos que quiere sacar adelante el Gobierno, una gran cantidad de sectores tendría recortes en su presupuesto el próximo año.

Según un informe de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, 125 de 183 entidades analizadas sufrirían recortes y las que tendrían mayores caídas serían el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (-5,1 billones de pesos), la Agencia Nacional de Tierras (-3,4 billones), el Fondo Nacional de Vivienda (-1,7 billones) y el Ministerio de Hacienda (-1,5 billones).

Le siguen el Fondo de las TICs (-1,4 billones de pesos), el Ministerio de Deporte (-0,9 billones de pesos), el Instituto Nacional de Vías (Invías) (-0,9 billones de pesos), el Ministerio de Minas y Energía (-0,5 billones de pesos) y el Ministerio de Educación (-0,5 billones de pesos).

Debido a esta situación, ya hay varios líderes de estos sectores en alerta. Por ejemplo, Gustavo Bolívar, director de Prosperidad Social, le dijo a este medio que el próximo año contarían con apenas 5,3 billones de pesos, es decir, casi un 50 por ciento menos. “Nos pegarán una recortada violenta. Se van a disminuir enormemente las transferencias. Estamos haciendo los cálculos para ver cómo distribuimos los recursos”, aseguró.

Algo similar ocurre con los subsidios de vivienda del programa Mi Casa Ya, que para el 2025 bajarían de los 50.000 de este año a alrededor de 20.500, una situación que ha venido alertando la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol). “En el borrador del Presupuesto General de la Nación hay una disminución de 39 por ciento en la inversión del Fondo Nacional de Vivienda, lo que claramente va a afectar la disponibilidad de subsidios de Mi Casa Ya para acceder a compra nueva”, señaló su líder Guillermo Herrera.

Igualmente, en los últimos días creció la preocupación por el devenir que podrían tener los créditos del Icetex de los estudiantes. Además, el ministro de Educación, Daniel Rojas, condicionó los recursos a que se apruebe la tributaria. “No solamente los créditos estarán en riesgo, también habría preocupaciones presupuestales para las universidades públicas”, advirtió.

Además, tampoco hay ni habría recursos para los subsidios de energía y las comercializadoras aseguran que la situación es cada vez más “preocupante”. Según el director ejecutivo de la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis), José Camilo Manzur, de seguir así se podría elevar el valor de las facturas que pagan los usuarios de los estratos 1, 2 y 3.

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