El arriesgado plan de descentralización de Colombia

El Congreso de Colombia está discutiendo una amplia reforma constitucional que aumentaría las transferencias de ingresos a municipios y departamentos, cumpliendo así un anhelo de larga data de alcaldes y gobernadores por mayor autonomía y descentralización. Aunque la mayoría de los legisladores y autoridades locales apoyan la propuesta, esta reforma corre el riesgo de llevar las cuentas fiscales del país a un camino insostenible.

El proyecto de ley, propuesto por una coalición de senadores a principios de este año, ya ha superado siete de los ocho debates requeridos por la Constitución. Salvo imprevistos, probablemente será aprobado pronto, representando una victoria política muy necesaria para el presidente Gustavo Petro y su administración. El Gobierno también está trabajando con los legisladores en propuestas adicionales como las reformas de salud, fiscal y política, que también avanzan hacia una posible aprobación.

En resumen, la propuesta busca incrementar las transferencias del 23,8 por ciento de los ingresos corrientes del Gobierno al 39,5 por ciento durante los próximos 12 años, acercando el país a Brasil y Argentina, los países con mayor gasto gubernamental subnacional en la región. Sin embargo, este aumento sustancial implicaría un gasto adicional del 2,1 por ciento del PIB, sobre un incremento base del 1 por ciento ya programado a mediano plazo.

El gobierno de Petro, en particular el ministro del Interior Juan Fernando Cristo, ha apoyado abiertamente la reforma en discusión. A finales de octubre, para contrarrestar las crecientes críticas al proyecto de ley, Cristo argumentó que “la gente está mamada del centralismo” y culpó a los tecnócratas como “centralizadores” desconectados de la realidad de las regiones.

Alcaldes y gobernadores tienen un reclamo legítimo respecto a la insuficiencia de las transferencias actuales. (...) Han disminuido

Sin embargo, la realidad de la aritmética fiscal de Colombia es ineludible. Un aumento gradual del 2,1 por ciento en los gastos del Gobierno ampliaría progresivamente el déficit presupuestario, alcanzando el 5,4 por ciento del PIB-frente al 3,3 por ciento en el escenario base. Mientras tanto, la deuda pública, en lugar de estabilizarse alrededor del 55 por ciento del PIB a mediano plazo, aumentaría aproximadamente al 68 por ciento, acercándose al límite de la regla fiscal del 71 por ciento del PIB.

Esto añade más presión a una ya frágil posición fiscal. Colombia perdió su codiciada calificación de grado de inversión en julio de 2021; desde ese año hasta 2024, el déficit presupuestario promedió el 5,6 por ciento del PIB.

Como se refleja en sus credit default swaps, hoy en día, el país enfrenta una mayor percepción de riesgo que Brasil, Chile, México y Perú. Antes del covid-19, el riesgo crediticio de Colombia era comparable al de México, significativamente menor que el de Brasil y solo mayor que el de Chile y Perú. En resumen, los mercados han tomado nota del lento ritmo de ajuste fiscal de Colombia y es probable que reaccionen más si esta reforma se aprueba en su forma actual.

Para empeorar las cosas, las presiones fiscales están aumentando rápidamente. Los ingresos tributarios han disminuido un 13 por ciento en términos reales este año, la mayor caída en décadas. También se suman las presiones sobre el sistema de salud, en parte debido a una reforma mal diseñada que se ha implementado parcialmente a través de medidas administrativas. La reforma pensional de este año entrará en vigor en 2025, restringiendo aún más un espacio fiscal ya limitado. La rápida aprobación de la reforma de transferencias ha provocado una depreciación de la moneda y un aumento en las tasas de interés.

¿Qué se debe hacer?

Los gobernadores y alcaldes tienen un reclamo legítimo respecto a la insuficiencia de las transferencias actuales. Sus responsabilidades en áreas como educación, salud e inversión en infraestructura, entre otras, han aumentado, mientras que las transferencias han disminuido en los últimos años. Estos problemas deben abordarse sin poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Un análisis reciente de Fedesarrollo estima que alrededor del 1,2 por ciento del PIB en gastos del Gobierno Nacional –particularmente en salud y educación– podría reasignarse a los gobiernos locales sin afectar negativamente el balance fiscal del Gobierno Nacional. Esto sugiere que una proporción de transferencias de alrededor del 30 por ciento de los ingresos corrientes, aunque desafiante, probablemente sería manejable dentro del espacio fiscal actual. Cualquier cantidad superior a esa pondría una presión indebida sobre las finanzas públicas.

Sin embargo, incrementar las transferencias por sí solo no es suficiente. La reforma pasa por alto temas clave como impulsar la generación de ingresos de los gobiernos locales, fortalecer la capacidad institucional y mejorar la transparencia en la ejecución de los presupuestos locales.

En cuanto a la autonomía fiscal, la proporción promedio de las transferencias como porcentaje de los ingresos totales es del 75 por ciento en los 1.102 municipios de Colombia. En contraste, Bogotá, la capital del país, tiene una proporción de transferencias de solo el 25 por ciento, debido en buena parte a los impuestos locales sobre la propiedad. Esto sugiere que existe un espacio significativo para mejorar la recaudación tributaria local. Esto requerirá simplificar los instrumentos tributarios locales existentes y delegar la mayoría de las responsabilidades de la agencia nacional de catastro a las autoridades locales, como es el caso en Bogotá.

Mejorar la transparencia

Esto también se relaciona con la capacidad institucional local. Delegar responsabilidades nacionales a las autoridades locales requiere un marco diferenciado: algunas responsabilidades deberían transferirse inmediatamente a municipios con alta capacidad, como las principales capitales, mientras que otras deberían ser transferidas solo al cumplir con criterios específicos de fortalecimiento de capacidades, que el Gobierno Nacional debería, en parte, apoyar.

Finalmente, es crucial fortalecer la transparencia en la contratación pública. Asignar más recursos sin una mayor transparencia y controles adecuados podría resultar en corrupción y en gasto ineficiente. Este problema afecta tanto a los gobiernos locales como al Gobierno Nacional. Lo que realmente importa a los ciudadanos no es simplemente el tamaño de las transferencias, sino si el dinero de los contribuyentes se está gastando de manera eficiente y efectiva.

La reforma constitucional sobre transferencias territoriales ha generado un debate vital sobre la descentralización y la autonomía local en Colombia. Sin embargo, comenzó al revés, definiendo una proporción de transferencias antes de evaluar los gastos factibles para reasignar a las autoridades locales. Reducir la proporción propuesta de transferencias del 39,5 por ciento al 30 por ciento aún aumentaría las transferencias en aproximadamente un 1,2 por ciento del PIB, atendiendo las necesidades regionales mientras se salvaguarda la salud fiscal.

A medida que el Congreso continúa esta discusión, priorizar medidas para mejorar la capacidad local y la generación de ingresos, junto con una descentralización cuidadosamente calibrada, mejoraría la sostenibilidad fiscal de la reforma. Los legisladores deberían prestar atención a estas advertencias y equilibrar de manera responsable los objetivos de descentralización con la sostenibilidad fiscal de un país que necesita una gestión cautelosa en un entorno global en constante cambio.

Luis Fernando Mejía

Director Ejecutivo de Fedesarrollo - Americas Quarterly