‘Una ley de descentralización no va a tener sentido si no convoca a todo el país’

Darío Restrepo fue hasta el año pasado el director de la Misión de Descentralización, conformada por el Departamento Nacional de Planeación, para analizar cómo entregarles más autonomía a las regiones. Ahora, en un ejercicio continuista, es quien lidera la redacción de la ley de competencias que desarrolla la reforma del Sistema General de participaciones. En diálogo con EL TIEMPO, el experto dio detalles de hacia dónde va el texto que se va a debatir a partir del 20 de julio.

¿Cómo va la redacción de la ley de competencias?

La ley de competencias, según el acto legislativo, debe estar antes de diciembre de este año en el Congreso. Nosotros estamos corriendo para que sea el 20 de julio para que inicie un superdebate desde el mundo político y desde ahí convocar a todo el país. En el momento, el Gobierno está con el acelerador a fondo. Se conformó un comité técnico con los ministerios de Hacienda e Interior y el DNP. Es el centro de combustión de la ley de competencias. Ya estamos haciendo reuniones supremamente importantes con los otros ministerios vinculados al SGP: Educación, Salud y Vivienda –en su viceministerio de Agua–. Ya hay cinco ministerios y Planeación Nacional metidos a fondo con sus aparatos técnicos en una frenética formulación de un primer borrador que debe estar en abril, porque por muy buenas intenciones que se tengan, esto debe salir de los escenarios técnicos para que sean los diferentes sectores del país los que participen. Una ley de descentralización y autonomía no tiene ningún sentido si no convoca a todo el país a debatir. 

Están creando el texto apenas ahora, pero, ¿qué va a tener?

Es el desarrollo de la reforma a la constitución que se hizo el año pasado para aumentar el monto del SGP y distribuir competencias entre niveles del Estado. Allí quedó consignado que tenemos que repartir ese aumento al 39,5 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación en 12 años. Entonces debe ser gradual, nada de sopetón. La ley lo que debe decir es cómo se hará ese incremento, cuáles competencias se entregarán y cuánta plata se dará. En resumen, es distribuir en el nivel territorial competencias, responsabilidades, deberes y derechos. Para hacer esa distribución debemos proyectar a 12 años y bajo el pleno conocimiento de que todo el país no tiene las mismas capacidades. Unos tienen más capacidades que otros. Eso debe alimentar la gradualidad, porque debemos asegurarnos de que las poblaciones puedan recibir y asumir las competencias. Por otra parte, como el país es tan distinto en cuanto a conformación y vocaciones, debemos también dejar claro en esa ley que los municipios y departamentos podrán ser tratados según sus atributos.

¿A qué se refiere con eso último?

Es que tenemos que entender que somos un país diverso y soñamos con una descentralización asimétrica que empiece de tratar sus territorios de acuerdo con las diferencias. Es apoyar para la realización plena de esas diferencias y atributos.

Hablando de entender diferente al país, hay sectores que han sugerido que debe cambiarse la categorización de los municipios (1, 2, 3, 4, 5 y 6). ¿Se va a plantear ese cambio?

Hubo un paquete de leyes en los 90 para controlar un desborde de la deuda de las entidades territoriales, de la burocracia y del alza de costos de funcionamiento. Ese paquete de leyes existe y nuestro objetivo central no es meternos con ese paquete de leyes. Pero sí debemos decir que eso que funcionó para controlar la deuda lo estamos utilizando para otras cosas que no estaban planteadas. Necesitamos instrumentos de categorización de entidades territoriales para otras cosas que sí sirvan para propósitos como cerrar las brechas sociales, de capacidades institucionales, económicas y privilegiar los territorios víctimas de la guerra. Hay seis criterios que nos obligan a cerrar brechas y que debemos tener en cuenta: la pobreza, la paz, el medioambiente, lo rural, la densidad étnica y las entidades de menos categoría. Entonces necesitamos unos criterios y unas categorías que nos permitan que el SGP sirva a un propósito nacional de llevar más Estado, desarrollo económico y servicios donde no hay.

¿Entonces sí se van a meter con la categorización de los municipios?

Sí, y también de los departamentos. Eso no quiere decir que nos metamos con la categorización actual porque seguirá rigiendo para los fines con los que se creó inicialmente. 

¿Qué van a hacer con el tema de capacidades institucionales? ¿No es lo mismo Bogotá que Caparrapí en capacidades de asumir competencias?

No se ha decidido nada pero se ha pensado en una gradualidad, que además está en el acto legislativo que se aprobó. No será algo del primer año de entregar toda la plata y las competencias sino que será paso a paso. Se hará un seguimiento para hacer el fortalecimiento de las capacidades institucionales. Incluso, ese podría ser un criterio para la asignación de platas y competencias. Cada tanto tiempo se deberá revisar el proceso para ver cómo hacer los ajustes necesarios. Sabemos que tenemos que fortalecer los gobiernos y finanzas territoriales. Debemos reactivar la democracia territorial para que las comunidades tengan capacidad sobre sus asuntos propios. Pero como el país es tan diverso, no podemos decir que desde el 2027 en adelante todos harán tal o cual cosa, porque el proceso debe ser diferencial y gradual. 

¿Se hará alguna especie de ‘padrinazgo’ desde el Estado central para esos gobiernos locales de menor capacidad?

Eso dependen cómo se vaya a interpretar esa asistencia técnica. Hasta el momento se ha hecho de una forma muy paternalista de ‘yo sé, usted no sabe’, entonces damos cursos para hacerlos capaces, les damos un formato para que llenen y reporten y de acuerdo a esa información los premiamos o castigamos. Pero eso no debe ser así, la asistencia técnica debe ser colaborativa con los procesos de las entidades y comunidades territoriales, con sus gestiones y apuestas. Deber ser algo menos impositivo, porque actualmente la asistencia es muy centralista. Es la misma para todos y debemos es flexibilizar y hacerla según las categorías territoriales. No es padrinazgo, es fortalecer capacidades respetando las autonomías. 

Los gobernadores están preocupados porque dicen que es más plata, pero es con la camisa de fuerza de los porcentajes...

Los alcaldes están preocupados, igual que los gobernadores, las ciudades intermedias, los departamentos, los indígenas, las negritudes. Eso lo que quiere decir es que la gente tiene mucha expectativa y esos grupos de interés van a estar formulando propuestas y eso será maravilloso. Yo diría que no es tanta preocupación, sino expectativa de ser tenidos en cuenta y se les tendrá en cuenta para construir la mejor ley posible, que es la que podremos pactar y no imponer desde una visión u otra. 

¿Deben entregarse tantas competencias a municipios y departamentos, no tienen ya muchas desfinanciadas? 

Precisamente eso es uno de los temas, no es tanto dar nuevas competencias, sino ponerles plata a esas competencias que ya están, pero no tienen con qué financiarse. Entonces se tratará de una redistribución del gasto entre niveles del Estado. No es entregar plata por entregarla, sino que está amarrada a competencias.  

¿Cómo van a hacer para que no se doblen competencias en el ámbito departamental y nacional, como ya ocurre?

Ese es el centro de la ley. En la Constitución de 1991 teníamos previsto que se iba a transferir hasta el 46,5 por ciento de los ingresos corrientes de la nación para una cantidad de competencias y el Estado central fue disminuyendo esa bolsa hasta llegar ahora al 24 por ciento. Entonces el Gobierno recogió y centralizó la plata para competencias que ya están descentralizadas. Ahora vamos a revertir esa recentralización. Eso implica que vamos a parar esa duplicidad de competencias. El Estado central dejará de hacer muchas cosas o adelgazará esas funciones.  

¿Van a desaparecer elementos del Estado central con esta ley?

Vamos a ver. Eso sí, deben desaparecer del nivel nacional algunos programas y fondos. Porque si vamos a entregar los recursos de esas competencias a los departamentos y municipios, entonces para qué tener esas instituciones, programas y fondos nacionales. Es un reequilibrio del Estado geográficamente. El Estado nacional deberá tener funciones básicas como los mecanismos de compensación que garanticen la extensión del Estado social de derecho en todo el territorio, como la justicia, la capacidad de atender las emergencias, las prioridades de los planes de desarrollo nacional y otra cantidad de cosas que deben quedar concentradas allí. 

¿Cómo se va a plantear esa posible reducción a los ministerios de Educación, Salud y Vivienda, que son los tres ejes del SGP?

La reforma estableció que esos tres son los sectores prioritarios y seguirá siendo así, pero no son los únicos. Porque en el sistema general hay un rubro de propósitos generales donde caben todas las competencias. Por eso no podemos decir nuevas competencias cuando ya están asignadas. Por el momento estamos hablando con los sectores y ellos mismos están haciendo las propuestas de lo que debe hacer la nación, el departamento y el municipio. Cada sector está viendo cómo debe hacerse ese cierre de brechas y esa organización territorial. 

¿Y la libre destinación del SGP cómo se hará?

Sobre la libre destinación estamos interesados no solo en fortalecer las entidades territoriales, sino a las comunidades para que puedan decidir sobre sus asuntos propios. Es que también hay muchas regulaciones que no implican plata, que obligan a los gobiernos territoriales a pedir permiso de la nación y que no tienen sentido. Por ejemplo, cosas como pedir permiso al Gobierno Nacional para limpiar la muralla de Cartagena. 

¿Esto de autonomías de regulación entra en esa ley de competencias?

Claro, ese es el eje de la ley de competencias. Distribuir unas platas para unas competencias, aumentando la autonomía de las entidades territoriales para así cerrar brechas dentro de un equilibrio fiscal.

Uno de los debates es que las capitales –sobre todo las más grandes– no deberían tener acceso a los dineros del SGP ante la fortaleza fiscal que tienen, ¿qué se ha discutido?

Pues está el principio de cierre de brechas. Es decir, debe haber una prelación por esas zonas que no son Bogotá o las grandes capitales. Eso no quiere decir que no van a recibir el SGP, pero es muy probable que la tasa de crecimiento de esa parte nueva de recursos no vaya toda a esos centros urbanos, sino que atienda a los más expuestos a la pobreza per cápita, con prevalencia ambiental, densidad étnica, población rural dispersa, territorios de paz y municipios de menor categoría. Como eso dice el acto legislativo, eso lo vamos a hacer. Entonces se tendrán unos criterios para privilegiar a esos territorios más precarios. Lo bueno es que como está aumentando la bolsa, eso quiere decir que no se tocarán los recursos que ya se reciben. Nuestra idea es que nadie va a perder recursos. Todos van a ganar. 

Hay temor de que esto abra la puerta a una peor corrupción 

Hay grandes peligros. Uno de esos es que en los procesos de descentralización se puede dejar de prestar los servicios y entonces se deslegitima el proceso y eso hace que la nación vuelva a asumir esas competencias, con la agravante de que eso genere un desequilibrio fiscal grande. El otro peligro es la corrupción y es la mayor amenaza en este país. Por eso nuestro propósito es ver quién controla a quién y fortalecer ese control público y ciudadano. Debemos cumplir con el ‘gobierno abierto’ que está en la Constitución. El principal antídoto es meterle público a lo público. La vía penal y administrativa no es suficiente, hay que meterle gente al control y al gobierno del territorio.