¿Reformar las transferencias territoriales corregirá la inequidad en la educación?

Desde 2001, en su versión más centralista, el régimen se llama Sistema General de Participaciones (SGP). Antes se llamaba Situado Fiscal, y en 50 años de existencia tuvo un período de 10 años generosos con los territorios por voluntad del constituyente de 1991. Al parecer entraremos en un nuevo período de descentralización, pues de aprobarse, pasaríamos del 23 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación –ICN–, en cabeza de los entes territoriales en 2025, al 39,5 por ciento dentro de 14 años.

La pregunta increíblemente tenue en el debate es si con esa nueva ola de descentralización garantizaremos por fin derechos básicos como la educación, la salud y el agua potable en los territorios y para los grupos de la población más discriminados.

En principio, para la educación la reforma constitucional es una oportunidad, pues la injusticia entre territorios es enorme en oportunidades de acceso y formación integral de calidad. Sin embargo, mal podrían dejarse para una ley posterior dos asuntos críticos en el articulado. Es necesario que en la bolsa, ahora más grande, la plata siga yendo a la educación en la proporción en que llega actualmente, y que se invierta bien para garantizar el derecho y para conseguir el retorno financiero de la inversión. Y por otro lado, no se trata de darles lo mismo a todos los territorios: se requiere un fondo de compensación para zonas rurales dispersas y territorios afectados por el conflicto armado. ¿Por qué y cómo incluir de una vez estas dos propuestas?

Las regiones rezagadas

La desigualdad educativa de Colombia es aberrante. Hay una distancia grande entre la educación de las familias de altos y bajos ingresos en las ciudades, pero la verdadera brecha está entre territorios. Basta mirar los resultados colombianos en lectura en la prueba Pisa, el indicador global más popular de la calidad de la educación. Al comparar el promedio del país, las zonas rurales y las ciudades más ricas con los demás países que presentan la prueba (gráfico anexo 1), Bogotá está cerca del promedio de los países de la Ocde, pero Colombia en promedio apenas iguala a América Latina, que tiene resultados mediocres en el mundo, y las zonas rurales de Colombia están muy por debajo de América Latina.

Y un dato más: estas pruebas reflejan la injusticia en los resultados entre estudiantes que logran terminar el bachillerato (para Saber 11) o llegar hasta grado 9 (para Pisa); y resulta que en la ruralidad dispersa entre la mitad y dos terceras partes de los niños/as desertan antes (gráfico anexo 2), lo que constituye una privación del derecho aun mayor que los bajos resultados.

Como la buena educación necesita plata y el SGP no cubre ni siquiera para matricular a todos los niños, las ciudades y departamentos en busca de buenos resultados han atendido sus principales necesidades echando mano de recursos propios (prediales, industria y comercio y regalías) hasta donde su capacidad se los permite. Además, en las ciudades las familias invierten en educación privada, lo que aumenta la desigualdad allí y frente a otras regiones). Es razonable suponer que si los territorios rezagados también asumen las responsabilidades correctas y aumentan sus capacidades, con recursos suficientes transferidos pueden garantizar educación para todos con calidad aceptable.

No da igual en qué se inviertan las transferencias, porque descentralizar no es un fin en sí mismo. De modo que esta reforma es una oportunidad si se eleva en ella la voz de los excluidos de la educación. En la opinión pública se discuten hoy, con argumentos interesantes pero debatibles, los asuntos que interesan al poder: los políticos, cómo repartir el dinero entre elites nacionales y regionales, y los economistas ortodoxos, la sostenibilidad fiscal. No se discute para qué queremos más dinero, ni qué inversiones tendrían un mayor retorno social o económico.

Generoso pero sostenible

La tecnocracia macroeconómica y parte del Gobierno, que hace unos días proponían hundir la reforma cuando en la comisión del Senado se les fue la mano en el tamaño de la bolsa, ahora que ese tamaño se propone generoso pero sostenible, pueden virar su capacidad de incidencia para hacer que la inversión de esos recursos genere más capacidades económicas e institucionales en los territorios y que la Nación no suplante esa inversión.

Un consenso en las ciencias sociales en las últimas décadas (con la economía a la cabeza), es que la productividad y estabilidad institucional inherentes al desarrollo humano en territorios fortalecidos generan un círculo virtuoso de largo plazo. Cuando Fedesarrollo y Anif ignoran esa variable para pedir que no se descentralice, se equivocan, porque la verdad no es que la reforma sea inviable, sino que solamente será financiable si se invierten bien los recursos adicionales en los territorios y no sigue creciendo simultáneamente el gasto nacional. Mejor dicho, para que de la propia reforma salgan los recursos para pagarla, hay que lograr que en los territorios la gente estudie, conviva y produzca en vez de estar siempre en estado de crisis.

En abril la Cámara de Representantes había votado por consenso la ley estatutaria para garantizar el derecho fundamental a la educación, una guía para garantizar ese derecho y transformar el desarrollo humano donde más se requiere; pero como el Senado la hundió, es necesario blindar de modo sencillo, pero contundente, esos elementos en el texto constitucional. 

Además de la ruta para llegar progresivamente a transferir el 39,5 por ciento de los ICN, la Constitución debe indicar que al menos el 58 por ciento de esos recursos se destine a la educación. Esto además evita una crisis que estamos empujando hacia adelante hace al menos una década (gráfico anexo 3). E igual definir porcentajes mínimos para salud y agua potable. De lo contrario, con una bolsa grande que sea un cheque en blanco, vendrán muchos intereses de élites nacionales y regionales con mil ideas (unas legítimas y sinceras y otras buscando cazar rentas), en detrimento de los más esenciales derechos de la población. Sería un riesgo enorme dejar todo criterio numérico de reparto a una Ley de Competencias posterior.

La justicia territorial es sobre todo corregir la injusticia de los derechos negados a la gente de los territorios. Los artículos 356 y 357 de la Constitución son para los derechos sociales más elementales, porque de los derechos civiles y políticos se debe ocupar la Nación, para los derechos ambientales hay un sistema ya descentralizado, y el progreso económico corresponde a fuerzas productivas estatales y privadas más allá de mandatos constitucionales.

Diferenciar realidades

En educación hay al menos tres tipos de entidades territoriales. En un extremo están las ciudades con baja pobreza, que, como saben sus alcaldes, y a pesar de la posición de Asocapitales, con las fuentes actuales bien administradas y una mejora sostenida de las transferencias podrían atender a toda su población.

En la mitad están las ciudades en transición que aún tienen bolsones serios de marginalidad, y los territorios rurales vinculados con centros de servicios, donde los resultados de cobertura y calidad están cerca de los índices latinoamericanos. En este segundo grupo, que incluye algunos departamentos y la mayoría de municipios de más de 100.000 habitantes, para llegar a lo que ya alcanzaron las ciudades modernas se justifica transferir recursos en el promedio del aumento en el sistema, e invertirlos en asuntos más allá de la alimentación y la infraestructura, que son solamente condiciones para el acceso, no educación en sí. Así se podrían tener los recursos humanos y materiales de la canasta educativa para garantizar el preescolar de tres grados, la educación superior desde la educación media y recuperar la formación integral para todos los estudiantes (un currículo completo que incluya lectura, matemáticas, ciencias, arte, educación física, educación ciudadana y competencias digitales), como lo planteaba y calculó financieramente la Ley Estatutaria y como el presidente Gustavo Petro ha pedido dejar claro en esta reforma.

Pero hay tercer grupo: un universo grande en espacio y pequeño en población de microterritorios rurales dispersos afectados por el conflicto armado, donde más de la mitad de los niños y niñas abandonan la escuela prematuramente, donde pocos terminan la educación secundaria o media y no tienen acceso a la formación profesional y donde la calidad y pertinencia de la educación son espantosas.

En esos corregimientos, resguardos indígenas y pequeñas cabeceras municipales con sus veredas se requiere hace décadas una financiación especial: además de la mayor inversión de garantía del derecho, se requiere un fondo que permita ese mismo acceso a formación integral para todas las personas, y en especial educación inicial y educación media que hoy es inexistente, con un mecanismo diferencial. La Constitución debe separar recursos de las transferencias con esa destinación específica, y las voces de apoyo a esa idea deben surgir de la Cámara de Representantes en estas semanas. Después será tarde.

En concreto, ese fondo necesitaría 3 millones de pesos adicionales por estudiante focalizados en un núcleo relativamente pequeño de personas para seguir la senda de ejemplos exitosos de territorios de la ruralidad dispersa afectada por el conflicto que con pequeñas inversiones específicas han conquistado la paz. Para la educación el articulado debería destinar en ese fondo diferencial un 1,5 por ciento de los ICN. Por supuesto, como lo ha propuesto la Misión de Descentralización, el fondo sería algo más grande para cubrir agua y salud, y para garantizar instrumentos de control y generación de capacidades.

Óscar Sánchez

EXVICEMINISTRO DE EDUCACIÓN