Reforma al sistema general de participaciones: el proyecto que enfrentó al gabinete y que terminó con el apoyo del presidente Petro

Este lunes se reanuda el sexto debate del proyecto de acto legislativo que busca reformar el sistema general de participaciones (SGP). La propuesta se venía tramitando sin llamar la atención, incluso dio toda una vuelta en Senado y Cámara, pero un choque en el seno del gobierno de Gustavo Petro puso los reflectores sobre esta.

El proyecto no es muy extenso y se puede resumir en un aumento del dinero que la nación le entrega directamente a departamentos y municipios, el SGP, a cambio de que asuman más responsabilidades. La propuesta puntual es que desde 2027 y por 10 años aumente progresivamente los giros hasta llegar a ser el 46,6 por ciento de los recursos corrientes de la nación.

El sistema General de Participaciones es una figura creada en 2001 como desarrollo de la orden de descentralizar de la Constitución de 1991. Este es el fondo de recursos girados directamente a alcaldías y gobernaciones para educación, salud, agua potable y otros servicios esenciales. Desde que se creó ha sido un tema de debate y ha sido blanco de reformas para quitarle recursos.

En cambio, en esta ocasión, la propuesta que se tramita en el Congreso busca ampliar su monto para así entregarle más recursos a las regiones. Sin embargo, la iniciativa que reforma a la Constitución tiene tanto afines como detractores en el gobierno de Gustavo Petro.

Las diferencias entre dos bloques llegaron incluso a una de las máximas instancias del Gobierno, el consejo de ministros. Aunque desde la prensa de la Presidencia se informó que el encuentro del gabinete que se celebró en Cali el pasado lunes, 21 de octubre, se centró en la atención a la zona del Cañón de López de Micay, lo cierto es que lo más importante fue la definición del debate sobre cuáles serían las posiciones del gobierno frente al proyecto.

Por un lado, estaba el bloque liderado por Alexander López, cabeza del Departamento Nacional de Planeación (DNP), y Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda. El otro sector estaba conformado por los ministros Juan Fernando Cristo (Interior), Mauricio Lizcano (TIC) Daniel Rojas (Educación), Guillermo Alfonso Jaramillo (Salud) y el director de Departamento de Prosperidad Social, Gustavo Bolívar.

Varios de ellos, como Bonilla, Rojas y Jaramillo, no estuvieron en la sesión del lunes, pero las posiciones venían claras desde hace varios días. El bloque López-Bonilla asegura que el proyecto de acto legislativo es insostenible fiscalmente. En sendos conceptos, cada una de las dependencias que lideran le han hecho saber al Congreso sus razones para oponerse.

En un concepto emitido para el cuarto debate, el Ministerio de Hacienda no le dio un concepto favorable a la propuesta pues “implica costos fiscales recurrente no contemplados en el presupuesto general de la nación e insostenibles con las proyecciones macroeconómicas”.

En esa misma línea, se señaló que el proyecto solo “se limita a asignar un mayor número de recursos financieros a las Entidades Territoriales” y no establece las nuevas competencias del nivel local. “De este modo, la Nación se podría ver avocada a hacer recortes al presupuesto general de la nación, lo cual podría significar el incumplimiento de sus propias competencias legales y constitucionales”, indicó el Ministerio de Hacienda.

La argumentación es similar en cuanto al DNP, que advirtió que supuestamente “se sacrificaría la inversión de la Nación”. A eso le agregó que se “haría inviable la sostenibilidad de los programas y proyectos de la Nación, lo cual pondría en riesgo la garantía del acceso a derechos, incluso fundamentales, que hoy están a cargo del Gobierno Nacional”,

Por otro lado, el ministro Cristo asumió este tema como una forma de cumplir con la propuesta de descentralización, una de sus banderas políticas históricas. “Nadie pretende una descentralización fiscalmente inviable, pero devolver autonomía a las regiones es urgente. No podemos permitir que las excusas fiscales oculten la necesidad de avanzar hacia la autonomía territorial. Eso sí, mayor autonomía implica más ingresos, pero también más responsabilidades”, dijo el ministro en una columna en EL TIEMPO.

Al final, el último bando terminó ganando el pulso y se hizo con el apoyo del presidente Gustavo Petro. En ese consejo de ministros, el primer mandatario terminó dándole el visto bueno al texto, aunque con tres compromisos básicos, según explicaron fuentes del Ejecutivo.

El primer acuerdo sería que no puede aplicarse el aumento del SGP si no hay una ley que defina las competencias nuevas que asumen los municipios y departamentos. El segundo punto es que el rubro de educación del SGP debería destinarse a aumentar la cobertura total de educación de 10 a 14 años por persona, lo que implicaría dos años de educación prescolar y dos años de educación superior. El último aspecto acordado sería que en el proyecto se debe hacer explícito que el aumento del SGP se hace con el propósito del cierre de las brechas en los territorios.

Luego del aval presidencial, la propuesta ahora tendrá que pasar por un debate que no será menor en la plenaria del Senado. Aunque cuenta con mayorías, hay un importante sector que pide otros cambios, más allá de los propuestos desde la cabeza del Ejecutivo. Entre las modificaciones principales estás bajarle porcentaje de recursos para el SGP. Varios coinciden en que 46,6 por ciento es un monto muy alto y debe disminuirse para garantizar la sostenibilidad fiscal.

¿Quiénes están detrás del proyecto?

El proyecto de reforma del SGP tiene distintos intereses detrás, pero han llegado a confluir en un solo proyecto. Desde el comienzo de su trámite, Juan Fernando Cristo ha tenido sumo interés en la propuesta, incluso desde antes de llegar al gobierno de Gustavo Petro.

Los principales autores de la reforma constitucional son los senadores Guido Echeverry y Jairo Alberto Castellanos de 'En Marcha', precisamente la colectividad de Juan Fernando Cristo que por algunos meses tuvo personería jurídica.

Estos presentaron la propuesta en sintonía con los principios de su movimiento, que ha buscado impulsar el Federalismo como alternativa a un centralismo que consideran fallido. El ahora ministro incluso habría sido crucial para la elaboración de la propuesta.

El texto fue redactado inicialmente por los senadores de 'En Marcha' y luego recibió la adhesión del entonces presidente del Senado, Iván Name. Este también ha hablado de federalismo y llegó a plantear la idea de un proyecto de provincias autonómicas. Bajo esa lógica, vio en esta propuesta una alternativa afín, así lo confeso en diálogo con EL TIEMPO.

El último en llegar al listado de apoyos de la propuesta fue el gobierno de Gustavo Petro. Aunque gran parte fue por la llegada oficial de Juan Fernando Cristo al Ministerio del Interior, también debe reseñarse otros antecedentes.

Por un lado, el Ejecutivo ha venido adelantando una misión de descentralización desde finales del gobierno de Juan Manuel Santos y hasta la actualidad. La entrega de mayores funciones y recursos a los municipios y departamentos ha sido una de la tesis que allí se ha tratado.

Otro aspecto es el interés que también ha tenido Fecode en la reforma al SGP, como lo han hecho saber en distintos espacios. Esta es una de las razones que hicieron que el Ministerio de Educación fuera uno de los bastiones de apoyo a este proyecto. También habría un interés en el Ministerio de Salud de mayores recursos en las regiones y de esta forma hacer que el nivel departamental y local asuman más responsabilidades en la salud de la ciudadanía.

Todo esto hizo que hacia el tercer debate de la iniciativa el Ejecutivo decidiera subirse al barco del proyecto. Luego se fortaleció esta posición con Cristo asumiendo en la cartera que trata directamente con el Congreso. El propio ministro lo hizo saber desde su primer discurso: “Avanzar en la profundización de la autonomía territorial y un fortalecimiento de las capacidades fiscales de los departamentos", fue uno de los objetivos que Cristo fijó en su primera rueda de prensa en la Casa de Nariño.