Política económica en Colombia: errores y aciertos

Una política económica exitosa logra alto crecimiento económico, pleno empleo, inflación reducida y equidad en la distribución del ingreso. La que implementó Corea del Sur entre 1961 y 2019 cumple con esas características: su crecimiento promedio anual fue de 7,4 % (en Colombia, de 4,1 %); su desempleo promedio anual fue de 3,6 % (en Colombia, 11,4 %); la inflación promedio anual fue de 7,9 % (en Colombia, 14,5 %) y el coeficiente de Gini en 2021 fue de 0,31 (en Colombia, 0,55).

Juzgar en retrovisor es fácil, pero conviene ser consciente de los errores para evitar repetirlos y realizar los cambios necesarios para lograr una economía exitosa.

Política reciente

Colombia, afectada por la pandemia, experimentó un crecimiento negativo de 7,2 % en 2020, y un crecimiento de 10,8 % y 7,3 % en 2021 y 2022, respectivamente. La recuperación de la demanda agregada en estos dos años fue impulsada por la expansión del consumo, basada, predominantemente, en subsidios y endeudamiento público. Parte del crecimiento del consumo fue del gasto público: el presupuesto sin deuda pasó de 198 billones de pesos (bCOP) en 2019 a 256 bCOP en 2020, a 273 bCOP en 2021 y a 280 bCOP en 2022. Por su parte, la inversión y las exportaciones decrecieron, lo que repercutió desfavorablemente en 2023: el crecimiento fue 0,6 %; en 2024 se espera que sea 2,0 %.

Si bien la política elegida logró recuperar la economía en 2021 y 2022, la reducción del ahorro (tasa de ahorro de 14,2 % del producto interno bruto, PIB, en 2019; 11,5 % en 2020; 7,8 % en 2022; 7,4 % en 2023; 10 % en el tercer trimestre de 2024) generada por el aumento del consumo redujo la inversión doméstica y la expansión de la capacidad instalada, limitó el crecimiento de la economía y generó profundos desequilibrios fiscales, monetarios, cambiarios y de precios. Por otro lado, el endeudamiento fiscal pasó de 51,9 bCOP en 2019 a 78,4 bCOP en 2023 y a 94,5 bCOP en 2024.

Medidas especiales

La emergencia declarada durante la pandemia le permitió al Gobierno expedir decretos destinados a conjurar la crisis. El covid-19 obligó al aislamiento y a la interrupción de las actividades económicas. Las medidas iniciales del Gobierno se enfocaron en atender las necesidades primarias de la población y garantizar el sistema hospitalario. Posteriormente, se enfocaron en aumentar el consumo. Entre las medidas se destaca el relajamiento de la regla fiscal (años 2020, 2021, 2022). Sin embargo, el Gobierno no aprovechó este mecanismo para impulsar con mayor ahínco la inversión pública.

La deuda pública

El servicio de la deuda pública en 2024 se estima en 94,5 bCOP, representando el rubro más alto del presupuesto (18,2 %); en 2019 fue de 51,9 bCOP.

El servicio más la amortización de la deuda creció 82 %.

Es cuestionable la forma como se contrató la nueva deuda. En 2020 el Gobierno contrató un préstamo con el FMI por 5.375 millones de dólares con 3 años de gracia (2021, 2022, 2023) y pagos en ocho cuotas trimestrales durante 2024 y 2025.

Entre 2020 y 2021, el servicio de la deuda creció 31 %; el crecimiento de la deuda externa fue del 68 % y el de la interna, 7,3 %. El stock de deuda pública pasó de 89.959 millones de dólares en 2020 a 102.395 millones de dólares en 2021. En 2024, el pago de capital de la deuda externa es de 19,5 bCOP y los intereses son de 17,5 bCOP. A su vez, la amortización de la deuda doméstica es de 15,4 bCOP y los intereses, de 40,1 bCOP. El 2024 representa un año pico en obligaciones de pago de la deuda pública.

La alternativa para financiar las necesidades de mayor gasto público a partir de 2020 era la contratación de deuda interna a través de la emisión de Títulos de Tesorería (TES). El Banco de la República (Banrep) tuvo TES por 17,5 bCOP a marzo de 2020, por 31,4 bCOP a diciembre de 2021, por 45,4 bCOP a diciembre de 2022 y por 46,9 bCOP a diciembre de 2023. No obstante, a agosto de 2024 se redujo a 29,9 bCOP. La secuencia ilustra cuándo se dio financiamiento fiscal por parte del Banrep. Como consecuencia de la reducción de TES ha disminuido la liquidez en la economía.

Balanza comercial y tasa

El déficit de la balanza comercial en 2019 fue de 7,8 % del PIB; en 2020, de 7,1 %; en 2021, de 9,5 %; en 2022, de 12,3 %; en 2023, de 7,9 %; y en el primer semestre 2024, de 7,5 %. En 2020, en la medida en que la economía se fue deteriorando, comenzaron a reducirse las exportaciones y las importaciones; estas cayeron más que las primeras y la balanza comercial mejoró.

En 2021, jalonadas por el incremento de la demanda, las importaciones crecieron más que las exportaciones, aumentado el déficit de la balanza comercial. Este déficit reiterado señala la falta de competitividad de las empresas colombianas y redunda en el comportamiento volátil de la tasa de cambio. Al cierre de 2019, la tasa era de 3.277 pesos por dólar, en 2023 fue de 4.085, y a noviembre de 2024 era de 4.419.

Tal volatilidad hace que las empresas estén expuestas a riesgos cambiarios. El Banrep debería ser más activo en estabilizar la tasa, permitiendo seguir su tendencia como lo hace Perú.

Inflación

La inflación al fin de periodo fue 1,6 % en 2020, se aceleró a 5,6 % en 2021, a 13,1 % en 2022, a 9,2 % en 2023 y a 5,2 % en noviembre de 2024. Los principales hechos que generaron esa secuencia fueron:

El covid-19: obligó a muchas empresas a cesar actividades durante meses y a que despidieran a sus trabajadores; la tasa de desempleo pasó de 12,8 % en febrero de 2020 a 22 % en mayo de 2020. En la medida en que el consumo fue recuperándose, este no tuvo un impacto inmediato en los precios debido a que las empresas tenían stock y capacidad instalada ociosa. El cierre de la producción dejó a personas sin trabajo y sin ingreso que no consumieron.

Choque externo: en febrero de 2022, los precios internacionales de alimentos, fertilizantes y combustibles fueron afectados por la invasión rusa a Ucrania, y estos se trasladaron a los precios domésticos. Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane), durante 2022 los precios de alimentos y bebidas crecieron 27,8 %, mientras que el del petróleo subió 39,6 %.

Choque administrativo: el gobierno anterior mantuvo subsidios a los precios de los combustibles; desde octubre de 2022, el gobierno actual inició la reducción progresiva del subsidio a la gasolina hasta su eliminación en 2023. El diésel comenzó un ajuste en 2024. El ajuste implica una mejora de la situación fiscal, aunque con impacto en la inflación.

A pesar de que los choques eran externos y administrativos, el Banrep incrementó la tasa de política monetaria (TPM). En tal sentido, los aumentos de la TPM, lejos de reducir la inflación, incrementaron las tasas de interés comerciales y redujeron la demanda por crédito. Desde el lado de la oferta aumentó el costo de financiación de las empresas, redujo su competitividad y, por lo tanto, su oferta de productos. El resultado se resume en un incremento de precios contrario a lo deseado.

Política monetaria

Con la intención de recuperar la economía del choque generado por la pandemia, el Banrep redujo su TPM. En marzo de 2020, la TPM fue 3,75 %, y la redujo progresivamente hasta llegar a su mínimo de 1,75 % en octubre de 2020, tasa que se mantuvo constante hasta septiembre de 2021.

Ante el aumento de precios mencionado, el Banrep inició un incremento progresivo de su TPM hasta su pico de 13,25 % en mayo de 2023. La TPM vigente es 9,75 %. Considerando la reducción de la inflación mundial y la colombiana, es deseable que el Banrep sea más agresivo en su reducción de tasa.

Por su parte, la compra de dólares en 2020 y la compra de TES en 2021, 2022 y 2023 por el Banrep aumentaron la liquidez de la economía. A su vez, incrementó también las reservas internacionales: a fines de 2019, las reservas fueron de 53.167 millones de dólares (mUSD); en 2020, 59.031 mUSD; en 2021, 58.579 mUSD; en 2022, 57.269 mUSD, y en 2023, 59.608 mUSD. A agosto de 2024 fueron de 62.779 mUSD.

Así, los medios de pago (M2) en proporción del PIB fueron 48,7 % en 2019, aumentaron a 58,3 % en el 2020 y a 54,6 % en 2021. Pero se redujeron a 48,9 % en 2022, a 48,5 % en 2023 y a 47,7 % en 2024. Esto muestra que, en pandemia y años posteriores, el Banrep suministró liquidez, lo que ayudó a jalonar la demanda y a impulsar la recuperación de la economía. No obstante, en 2023 y 2024 el M2 respecto al PIB se encontró en una proporción menor que el nivel prepandemia. Así, la política monetaria en esos años se ajustó a las necesidades fiscales. Actualmente pareciera operar en sentido contrario.

En el contexto del Pacto por el Crédito entre la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (Asobancaria) y el Gobierno –acuerdo que implica aumentar el crédito para los sectores priorizados en 55 bCOP en 18 meses a partir de septiembre de 2024–, conviene reducir el costo del fondeo de los establecimientos de crédito; es decir, reducir la TPM y aumentar la liquidez.

Desequilibrio fiscal

El recaudo tributario fue de 157,6 bCOP en 2019, de 146,3 bCOP en 2020, de 173,6 bCOP en 2021, de 228,3 bCOP en 2022 y de 278,9 bCOP en 2023. Por otro lado, el recaudo tributario como proporción al PIB creció. En 2019 fue del 14,9 % del PIB; en 2020, de 14,6 %; en 2021, de 14,6 %; en 2022, de 15,5 %, y en 2023, de 17,7 %. Como puede observarse, el recaudo cayó fuertemente durante la pandemia y se recuperó después de esta, particularmente en 2023.

Por su parte, el recaudo colombiano está mal estructurado. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde), la principal fuente de recursos tributarios en Colombia es el IVA (31,8 % del total de recursos, mientras el promedio de la Ocde es de 21 %). La segunda son los impuestos a las empresas (25,3 % del total de recursos, con un promedio Ocde de 12 %). En tercer lugar, los impuestos sobre seguridad social y nómina (9,8 % en Colombia, 25,9 % en la Ocde). Y en último lugar, los impuestos sobre las personas (6,6 % en Colombia, 24 % en la Ocde).

Lo anterior indica que en Colombia se recauda poco y su estructura tributaria es la opuesta a la Ocde: cobra impuestos sin considerar los ingresos de las personas (por eso el Gini antes y después de impuestos es casi el mismo) y les resta competitividad a las empresas (la tarifa de renta en Colombia es 35 %, la más alta de la Ocde).

Los egresos fiscales, incluyendo deuda, fueron 250 bCOP en 2019, 309 bCOP en 2020, 344 bCOP en 2021, 353 bCOP en 2022, 423 bCOP en 2023 y 503 bCOP en 2024. Es obvio que este nivel de gasto es insostenible respecto a los ingresos tributarios.

Ante el mencionado escenario fiscal, en julio de 2024, el Gobierno redujo en 20 bCOP el gasto público. En noviembre de 2024 anunció un recorte adicional de 28,4 bCOP y solicitó una ampliación del cupo de endeudamiento por 17,6 mil mUSD. Una solución más estructural implica un incremento de los ingresos tributarios y una reorganización de estos, de tal manera que se aumenten los impuestos a la renta de las personas naturales y se reduzcan a los de las empresas.

En consecuencia, el déficit fiscal del Gobierno fue 2,5 % del PIB en 2019, de 7,8 % en 2020, de 7,0 % en 2021, de 5,3 % en 2022 y de 4,3 % en 2023. El Minnacienda estima que el déficit será de 5,6 % en 2024 y de 5,1 % en 2025.

El crecimiento del déficit se explica principalmente por la caída de los ingresos fiscales por el deterioro de la economía, por el aumento de subsidios a la población y el crecimiento del servicio de la deuda externa. Solucionar el déficit implica crecimiento, reducción de subsidios y servicio de la deuda, quizás con su renegociación.

César A. Ferrari (*) - Para EL TIEMPO

(*) Con la colaboración de Juan Camilo Guerrero.