Opinión: Reforma a SGP: un grito regional

“Colombia es un paìs de regiones”, se ha convertido en un estribillo pregonado por gobiernos, tecnócratas y políticos y en los planes de desarrollo desde hace más de 30 años se plantea la descentrtalización como un objetivo prioritario, aunque solamente para acatar un principio constitucional (por ejemplo CN-1991) antes que un verdadero propósito de estado.

El tema forma parte de “verdades” dichas por expertos (especialmente tecnócratas) sobre las que los resultados han sido muy pobres, como la alta “informailidad laboral y

empresarial”, la necesidad de una “reforma tributaria estructural”, la “minería ilegal” y el “contrabando” de mercancías, entre otros. Se “cacarean” en los congresos gremiales pero ningún gobierno puede reclamar adelantos significativos.

En los último meses ha ocurrido algo inédito. La dirigencia regional y sus bancadas parlamentarias, han decidido rebelarse y alzar la voz, gracias en buena parte al desprecio desde hace tiempo del centro de poder, pero ahora impulsado por Gustavo Petro, quien finalmente debió apoyar a regañadientes una iniciativa nacida en las provincias: reformar el esquema del Sistema General de Participaciones (SGP) vigente desde la Constitución de 1991, que consiste en que los territorios tienen derecho, no como un favor, de participar en los ingresos tributarios y no tributarios de la Nación. Sin duda que el proyecto es un grito regional, liderado por las zonas más prósperas, aunque el consenso sea que dista mucho de ser perfecto, pero será un avance concreto frente al centralismo oficial.

La última votación abrumadora (75 votos a favor y solo dos en contra) lo demuestra, quedando solo el trámite (discusión y aprobación) en la Cámara para completar el ciclo parlamentario de una reforma constitucional, que debe hacerse antes de la navidad. La desidia y el desgano oficial se evidencia con la ausencia en los debates del Minhacienda Ricardo Bonilla y del jefe del DNP, Alexander López, quienes deberían ser los más dedicados al asunto, el primero por las implicaciones para el fisco y el segundo por ser un tema de planeación hacia el futuro, en tanto que el único protagonista ha ido el titular de la política, con supuestas ambiciones electorales, Juan Fernando Cristo. En un gobierno serio deberían ser al menos amonestados los dos primeros.

Incluso, los partidos de oposición, Centro Democrático y Cambio Radical, votaron muy mayoritariamente en favor del proyecto, independiente de la posición del gobierno Petro. El precandidato y senador del CD, Miguel Uribe Turbay votó “SI” al considerar la iniciativa necesaria para las regiones. Una señal de recomendación en el mismo sentido había enviado el ex senador José Obdulio Gaviria, persona muy cercana al jefe natural del CD, Álvaro Uribe Vélez. Aunque el jefe Liberal, César Gaviria, no dio su beneplácito a la iniciativa, tampoco se opuso.

Sin duda que el proyecto es un “grito regional”, liderado por los gobernantes de zonas más prósperas, debería tener mayor actitud proactiva y conciliatoria de los ex ministros de hacienda, centros de investigación, como Fedesarrollo y Anif, que han reducido su argumento a “apoyamos la descentralización”, pero ponen por encima de todo un supuesto “caos fiscal”, la “gravedad” de incumplir la regla fiscal y que sería un estímulo de la corrupción regional, sin referirse siquiera a lo que pasa en este sentido desde los predios del Palacio Presidencial y algunos ministerios, para reducir la ineficiencia del gasto público. Esto ha envalentado más a mandatarios y congresistas que se sienten engañados.

El ex presidente de Anif, uno de los opositores más radicales a revisar el SGP, Sergio Clavijo, habla de “irresponsabilidad fiscal  territorial” y plantea que se debe subir el IVA para dárselo a las regiones, pero no “quitarle” plata al gobierno central. Tampoco alude a la austeridad, eficiencia del gasto y menos a la rampante corrupción que vale mucho dinero. (El Tiempo, 10/XI/24 pág 1.17)

Las sumas hechas por Fedesarrollo advierten que, en 12 años, las “transferencias” que tendrá que hacer la Nación serán equivalentes a 8,4 % del PIB, es decir, un incremento del 65 %, pero no hace cálculo alguno del valor de las competencias que asumirán las administraciones regionales con los nuevos recursos que les llegarán. Y así el ejercicio queda a medio hacer.

La cruda realidad parece ir en contravía de lo que piensan los ex ministros: “A partir de una investigación del Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República es posible estimar el monto de los recursos del SGP recortado a los entes territoriales entre los años 2002 y el 2023, como consecuencia de las dos contrarreformas constitucionales. Durante ese lapso los departamentos, distritos y municipios dejaron de recibir la suma de $388 billones castellanos constantes de 2018. Es decir, un monto equivalente al 24.7% del PIB de 2023, o a 20 reformas tributarias, pero ante ese colosal recorte no se escuchó una sola voz de la cofradía centralista defendiendo a los departamentos y municipios. En cambio, hoy salen en coro los exministros de hacienda, los directores de centros de pensamiento y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) a quejarse porque el costo del ajuste en el SGP costaría 8.2% del PIB y equivaldría a 2 o 3 reformas tributarias”, lo advierte el ex ministro Carlos Rodado Noriega, Constituyente e impulsor de la

reforma en 1991, quien ahora empuja la idea en el Congreso, al igual que otro ex ministro, Amilkar Acosta, y la Academia de Ciencias Económicas que preside Edgar Revéiz, un experimentado economista, ex decano de la facultad en la U. de los Andes, quien tiene un equipo para estudiar el tema y asesora a los parlamentarios y gobiernos locales. Acosta habla de la carta de los ex ministros calificándola de “Retórica estéril” .

De acuerdo con los estudiosos de la Academia, que en cabeza de Rodado presentó hace unos días el estudio “La organización territorial y la descentralización fiscal y espacial en Colombia” : El resultado de las dos contrarreformas fue una pérdida considerable de la participación del SGP en los ingresos corrientes de la nación que, en términos porcentuales, cayó del 43% en 2002 al 21%, en 2023.

El desenfoque de Petro

En el tema de descentralización y autonomía regionales, el gobierno Petro ha agudizado políticamente el problema. Desde el mismo comienzo del mandato, el chantaje hacia algunas regiones ha sido evidente, en particular para aquellas en las que la votación no favoreció al mandatario y luego en la discriminación y torpedeo a mandatarios locales en las que los resultados le fueron adversos. Casos Bogotá, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga y eje cafetero, los más relevantes.

Hay regiones que tienen capacidad de “pataleo” por su importancia relativa en la riqueza como Bogotá (26,5%), Antioquia (15%), Valle (10%), Santander (6,2%), Cundinamarca (6,1%), Atlántico (4,6%) y Bolívar (3,6%). Suman entre los 7 el  72% del PIB nacional. Los restantes 25 departamentos, solo alcanzan a un 28%, que da un promedio de participación individual de 1,1% y la desigualdad de las cifras del ingreso por habitante y cubrimiento de necesidades básicas insatisfechas, (NBI) son drámaticas. Y aunque las regiones más pudientes han ganado algún espacio a nivel nacional, también se sienten golpeadas. 

Bogotá, por ejemplo, representaba el 15% del PIB en 1960 y hoy es el 26% y recauda el 40% del predial, cuando escasamente llega al 20% de la población total. Sin embargo, es pública la arremetida del gobierno de Petro contra la capital, en asuntos del resorte local como la modernización del sistema de transporte, el medio ambiente y las vías que construye la administración local de Juan Galán, incluso el manejo de la policía y la infraestructura de salud. Y todo el mundo conoce la aversión del primer mandatario contra Antioquia y ciudades como Barranquilla, en temas como el manejo de los servicios o increíblemente en cosas como el “oso” del Mindeporte en los Juegos Panamericanos y la sede de la selección colombiana de fútbol.

Más allá de lo anecdótico, hay otros asuntos que discriminan contra las regiones. Es dramática la repartición de los ingresos por impuestos en el país. De cada cien pesos que se recaudan en tributos, la Nación se queda con 89 pesos, 7 son para los municipios y solo 4 para los departamentos. Las regiones han perdido espacio brutalmente en favor de la Nación, pues en 1960 esta recibía un no despreciable 75%.

Es dramática la repartición de los ingresos por impuestos en el país. De cada cien pesos que se recaudan en tributos, la Nación se queda con 89 pesos, 7 son para los municipios y solo 4 para los departamentos.

En las discusiones de la Constitución de 1991, el ministro de Hacienda Rudolf Hommes (gobierno de César Gaviria) y el constituyente Guillermo Perry, liberales juntos, se opusieron a entregarle directamente parte de los recaudos de la Nación a las regiones, alegando lo mismo que hoy aducen sus colegas. Lo afirma así el entonces constituyente Carlos Rodado.

Y pese a ello, otro de los exponentes de la “cofradía” de ex ministros de Hacienda que tiene reparos a una efectiva mayor participación de las regiones, el ex de Hacienda en el primer año de Petro, José Antonio Ocampo, quien habla de que los municipios tienen que hacer un mayor esfuerzo tributario, lo cual es irónico, cuando la economía de más del 90% de ellos se sustenta en tiendas, peluquerías, panaderías, droguerías y micronegocios. No progresan en buena parte por el centralismo desmedido que se “chupa” los recaudos.

Para el ex ministro y periodista Juan Lozano, “La hiperconcentración de rentas e ingresos tributarios en el Estado central ni resolvió los problemas fiscales de la nación, cada vez más reventada, ni permitió a las regiones alcanzar mejores niveles de desarrollo”.

Los ex ministros de Hacienda cometen un error elemental, pedir que antes de aprobar la reforma constitucional, debe haber una ley de competencias que deberán tener las regiones, cuando la Carta (art. 356 CN) es tajante en ese sentido: “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.  

El también ex ministro Amilkar Acosta, se ha ido con dureza contra las criticas de Anif, Fedesarrollo y el mismo Comité de la Regla Fiscal: “Tales aseveraciones son tremendistas e inexactas, pues la aprobación de este proyecto per sé no tiene por qué “comprometer la sostenibilidad fiscal” ni “afectar el crecimiento económico del país”, que hoy por hoy, es anémico, sin que se pueda atribuir como un efecto anticipado de la recomposición del gasto público al que se aspira, la cual está llamada a dinamizar la economía regional y por consiguiente de  la economía nacional, porque Colombia jamás podrá ser competitiva hasta tanto sus regiones no lo sean”.

Lo anterior demuestra que los ex Hacienda firmantes de una carta parecen sintonizados a ultranza con la defensa de las cifras fiscales macro y no con la realidad que viven las regiones para procurar una mayor igualdad social y territorial y ni siquiera con lo que pasa en otras partes, como España y Alemania, países que se preocupan por la sostenibilidad fiscal, pero más como un acuerdo político, al igual que pasa en USA entre demócratas y republicanos que discuten permanente el tema del “techo de la deuda”.

Además, los ex ministros cometen un error elemental, pedir que antes de aprobar la reforma constitucional, debe haber una ley de competencias que deberán tener las regiones, cuando la Carta (art. 356 CN) es tajante en ese sentido: “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. O sea, primero la reforma y luego el reglamento.

En la madre patria, el tema es discutido permanentemente. Hoy, el 50 % de los recaudos de IVA lo recibe el gobierno central y el otra 50% va a la Comunidades Autónomas, a través de una bolsa común, sin importar donde se produjo el hecho generador del tributo. En el caso del impuesto sobre la renta a la personas naturales, un 34% por ley es para las comunidades autónomas y el que recae sobre las sociedades es para la administración central. En Alemania pasa algo parecido: un 42,5% del imporenta va al gobierno nacional, un porcentaje igual a los  departamentos y el 15% restante a los municipios y el IVA se reparte respectivamente 53,4%, 44,6% y 2%.

Para mayor ilustración, en España, las Comunidades Autónomas tienen tres fuentes de ingresos: impuestos compartidos, impuestos cedidos y fondos. Los impuestos compartidos son aquellos que el Estado recauda pero parte de lo recaudado va para las Comunidades. Los cedidos son los que directamente son recaudados por las Comunidades Autónomas. Y los fondos sirven para compensar la diferencia entre lo que recauda una Comunidad y lo que en teoría debería gastar.

Odioso y asfixiante

Además de la argumentación de Lozano, Rodado, Acosta, Revéiz y el mismo ex jefe de Planeación Jorge Iván González, entre otros, este último ideólogo del plan de desarrollo del gobierno Petro, por la concentración, inequidad y desproporcionada “hiperconcentración” de rentas e ingresos tributarios en el gobierno central, al interior de las bancadas hay alineación en el objetivo. La encabezan el presidente del Congreso, el jefe conservador Efrain Cepeda, la Verde Angélica Lozano y Ariel Ávila de la izquierda, entre otros.

En España 50 % de los recaudos de IVA lo recibe el gobierno central y el otra 50% va a la Comunidades Autónomas, a través de una bolsa común, sin importar donde se produjo el hecho generador del tributo. En Alemania pasa algo parecido: un 42,5% del imporrenta va al gobierno nacional, un porcentaje igual a los departamentos y el 15% restante a los municipios y el IVA se reparte respectivamente 53,4%, 44,6% y 2%.

Sin embargo, el centralismo trasciende los datos crudos y lo sufren todas las regiones, incluyendo las más pudientes, como Bogotá, Medellín y Cali. El gobierno nacional, desde la presidencia de la República, pasando por su DAPRE y la asaltada UNGRD, preliminarmente en más de $ 200.000 millones de pesos, y los técnócratas del DNP, Ministerios, especialmente Hacienda y MINCIT, ejercen un “desgano” por los asuntos locales.

Por ejemplo, los mandatarios regionales se preguntan por qué la UNGRD tiene que ver con las calamidades locales en todo el país si no es para “manejar” los contratos a su amaño? O Por qué el tema de los niños de Sipí en Chocó tiene que pasar por el ICBF Bogotá, los cursos básicos de agricultura los debe dirigir el Sena nacional, cuando los problemas y las soluciones deben estar en manos locales. La reconstrucción de Mocoa, luego de la emergencias de hace 7 años, en manos de la UNGRD no ha sido terminada, se acaban de suspender los juegos olímpicos regionales por ineficiencia del mindeportes, el distrito de riego de Ranchería de la Guajira sigue en veremos al igual que el Triángulo del Tolima, solo para dar unos ejemplos. Y los chocoanos esperan que desde Palacio, la UNGRD define los dineros para atender el invierno.

Un centralismo odioso y asfixiante: un alcalde de una ciudad intermedia o un gobernador de los de PIB del 1% dura meses solicitando una cita con un ministro que nunca lo atiende y puede durar hasta 4 horas esperando una reunión de 15 minutos en un despacho bogotano con un viceministro o un burócrata medio que alega motivos de “agenda”. ¿Qué le importa al burócrata de la capital lo que pasa en Chocó cuando el producto per cápita del provinciano es 4,5 veces menos que el de un “cachaco”. Y a muy pocos en el centro del gobierno les preocupa las cifras endémicas de desempleo de Quibdó (24,5%), Riohacha (15%) e ibagué (14%). En Colombia, hay más de 100 municipios sin cubrimiento en un 90% de sus necesidades básicas y solo entran a formar parte de la estadística.

Ni crisis ni caos

La Constitución de 1991 consagró en los artículos 356 y 357 un incremento gradual de los recursos del Sistema General de Participaciones, encaminado a cerrar brechas en un lapso de 10 años. Al final de ese período el monto del SGP debería llegar a ser un 46.5% de los ingresos corrientes de la Nación. Lamentablemente, dos contrarreformas constitucionales reversaron ese importante logro, y hoy lo transferido apenas representa un 21% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) Los mandatarios se sienten “conejiados”, con las modificaciones hechas en la primera década de este siglo.

La asignación del SGP por parte de las regiones no es arbitraria: Está reglada así: 58,5% para educación, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y saneamiento básico y 11,6% para propósitos generales que incluye alimentación escolar, resguardos indígenas, zonas ribereñas y pensiones territoriales, entre otros rubros.

El Minhacienda Bonilla considera que el tema de la deuda pública es la razón de ser de nuevos impuestos y de la reforma tributaria como la que tiene en su carpeta, pero no hace alusión el esfuerzo local en el ajuste fiscal. Los registros oficiales indican que la deuda de los entes territoriales es apenas del 2.6% del PIB frente a un promedio de 10% de los países de la OECD y de 55.3% de la Nación en 2024. Los defensores de la reforma al SGP advierten que durante las últimos dos décadas el déficit del sector público consolidado no ha sido mayor debido al superávit de los entes territoriales que compensa el crónico déficit de un desabrochado gobierno nacional, más ahora que nunca.

El gobierno Petro ha dado muestras claras en este sentido en contra de la necesaria austeridad y priorización del gasto, como la creación del Ministerio de la Igualdad, cuyas erogaciones pasan ya de 3,0 billones de pesos y superarán los 5,0 billones cuando sea liquidado por orden de un tribunal. Y las partidas en nuevas embajadas y consulados, casas de promoción en el exterior, subsidios con criterio político y partidas sin consideraciones técnicas, como la anunciada compra de la cosecha de coca, siguen a la orden del día. “Así, no hay plata que alcance”, dirían las abuelas.

Según Hacienda, el presupuesto nacional para 2025 está desfinanciado en 12 billones de pesos, pero la realidad es que el faltante puede superar los 25 billones y Hacienda amenazó ya con un tijerezado de 33 billones . Y no hay un plan técnico de recorte de los gastos teniendo en cuenta que los recaudos están deprimidos y los gastos burocráticos van por ascensor y no en gastos productivos pues -por ejemplo- no se ha arrancado ni un proyecto nuevo de infraestructura para conectar a las regiones, el país enfrenta la amenaza de restricciones de energía y gas y campea la depredación ambiental por la minería ilegal, la inseguridad en muchas partes del territorio y el turismo criminal hace de las suyas.

“Lo mismo que antes”, para parafrasear a Jaime Garzón, el humorista: en el gobierno de Juan Manuel Santos, se revivieron tres ministerios y se montaron varias consejerías con burocracia propia en el Palacio de Nariño por casi 12 billones de pesos, el mismo faltante que hoy se dice para 2025.

Ahora, la suerte del tan importante proyecto en el legislativo parece asegurada luego que la plenaria del Senado aprobó la totalidad del articulado del SGP y va ya al séptimo y penúltimo debate para reformar la Constitución en la Cámara de Representantes, en la que parecería no tener trabas mayores, teniendo en cuenta que sus integrantes están más ligados a los intereses locales por ser elegidos regionalmente y no por circunscripción nacional como ocurre en el Senado.

La iniciativa fue ajustada en Cámara Alta. De una propuesta inicial de 46.5% de participación en los ingresos corrientes de la Nación se pasó a 39.5%, más cerca al 37% sugerido por algunos como la Misión de Descentralización y el Ministerio de Hacienda. A ese porcentaje se irá llegando en forma gradual en un período de 12 años a partir de 2027, esto es, en realidad 14 años. Con la gradualidad, se pasaría de $82 billones en 2025 a $163,58 billones en 2032, esto es, $16 billones más por año, (una duodécima parte hasta 2038), cifra que se considera racional y manejable.

“Para estar dentro del Marco Fiscal lo que aguanta es hasta 40% de los ingresos corrientes, pero lo dejamos en 39,5% además el aumento se dará en 12 años”, sostuvo el ponente Ariel Avila, luego de la probación de Senado, además de aclarar que por ningún motivo habrá reducción del monto absoluto.

La suerte del tan importante proyecto en el legislativo parece asegurada luego que la plenaria del Senado aprobó la totalidad del articulado del SGP y va ya al séptimo y penúltimo debate para reformar la Constitución en la Cámara de Representantes, en la que parecería no tener trabas mayores, teniendo en cuenta que sus integrantes están más ligados a los intereses locales por ser elegidos regionalmente.

La gradualidad en el tiempo de su aplicación y la reducción de 7 puntos de la participación inicialmente planteada, le daría mayor viabilidad a la aspiración de las regiones y calmaría en algo a los exministros y exviceministros en sus apreciaciones extremas de “caos fiscal” o “amenaza de manera grave” a la estabilidad macroeconómica, pero no se descarta que haya una mayor radicalización de los representantes a la Cámara para “beneficiar” a sus regiones a18 meses de las elecciones de 2026. Amanecerá y veremos.

Silverio Gómez C.

Analista, catedrático y asesor empresarial 

Más noticias