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hace 2 semanas
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El debate sobre el proyecto de acto legislativo que aumentará de manera importante las transferencias al Sistema General de Participaciones ha estado apoyado en dos mitos. El propósito de este artículo es el de debatirlos.
Conforme a los criterios de
Primer mito
Los territorios han salido perjudicados, porque han disminuido las transferencias del Sistema General de Participaciones.
Realidad:
He calculado el comportamiento de las transferencias de la Nación al Sistema General de Participaciones entre el año 2000 y el 2024, en pesos constantes del año 2015 (se utilizó como deflactor el Índice de Precios Implícito del Producto Interno Bruto, calculado según Cuentas Nacionales del DANE).
El monto transferido en el año 2024, según el Presupuesto para al año, era casi el doble (199 por ciento superior) del transferido a los departamentos, distritos y municipios en el año 2000 bajo el sistema de transferencias corrientes diseñado originalmente en la Constitución de 1991. Como porcentaje del Producto Interno Bruto, las transferencias eran del 4 por ciento en el año 2000 y en el 2024 son del 4,2 por ciento.
Es necesario añadir por otra parte el efecto del cambio constitucional en el Sistema General de Regalías, ordenado por el Acto Legislativo No 5 de 2011, que los sustrajo del Presupuesto General de la Nación y que determinó que fueran transferidos íntegramente a las entidades territoriales.
No dispongo de estadísticas históricas (es una lástima que no estén publicadas en alguna página del Gobierno) de cuánto era la transferencia de la Nación a las regiones con estos recursos antes del 2011, lo que me impide analizar lo recibido por las entidades territoriales con recursos que antes de dicho hacían parte del Presupuesto General de la Nación.
Foto:Andrea Moreno. EL TIEMPO
Segundo Mito:
El crecimiento de los ingresos y de los gastos del Gobierno Central Nacional es consecuencia de la ambición de poder de unos burócratas de la administración del Gobierno Nacional, del Ministerio de Hacienda, del Departamento Nacional de Planeación y de otros ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos nacionales.
Realidad:
Es cierto que se ha presentado un crecimiento importante tanto en los ingresos como en los gastos del Gobierno Central Nacional. Los ingresos corrientes de la Nación eran del 10,3 por ciento del PIB en el año 2002 y pasaron a ser del 17,1 por ciento en el 2024 (este último año según datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo). Los gastos, a su vez, han pasado del 16,5 por ciento del PIB en 2000 a 22,8 por ciento en el 2024 (nuevamente según el MFMP).
Este comportamiento tiene diversas causas, que tienen que ver con disposiciones constitucionales y legales, y con el cumplimiento de sentencias de la Corte Constitucional, la mayoría de las cuales no correspondió a la iniciativa de los burócratas acusados. Hacer una lista de todas ellas es imposible en este espacio. Simplemente valga la pena señalar algunas:
- Según disposición constitucional, es obligación de la Nación financiar el funcionamiento de todo el sistema judicial, del Congreso de la República, de los órganos nacionales de control (Procuraduría, Contraloría, Fiscalía) del sistema electoral (Registraduría nacional del estado civil, lo cual incluye la financiación de las elecciones y el aporte a los partidos políticos para la financiación de sus campañas, reglamentadas por la ley 1475 de 2011.
- El artículo 350 de la Constitución establece que el presupuesto de inversión (uno de cuyos componentes es la inversión social, como lo señala el Estatuto Orgánico de Presupuesto), no podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total correspondiente ley de apropiaciones.
- El articulo 187 de la constitución obliga a que la asignación de los miembros del Congreso se reajuste cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central. Como periódicamente se han ajustado en términos reales la remuneración de maestros, de miembros del poder judicial, de miembros de la fuerza pública, ello ha creado un mecanismo perverso de incrementos exagerados en estas remuneraciones. Mientras en 1991 un congresista ganaba 13,8 salarios mínimos, hoy en día gana 37 salarios mínimos.
Foto:César Melgarejo/ CEET @cesarmelgarejoa
- La Sentencia T-760 de 2008 y la Ley Estatutaria en Salud crearon en la práctica una ampliación del Plan Obligatorio en Salud para los beneficiaros del Sistema de Aseguramiento en Salud. Lo que no puede ser cubierto con los ingresos normales de las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado, debe ser aportado por el Estado. En la práctica ello ha significado crecimientos importantes en los aportes presupuestales al Ministerio de Salud.
- La Ley 142 señala que los hogares de menores ingresos tienen derecho a recibir subsidios en los servicios de agua potable, saneamiento básico, y energía eléctrica. Estos subsidios han corrido por cuenta del presupuesto nacional. En la medida en que ha aumentado la población y la cobertura, las erogaciones correspondientes han crecido de manera importante.
- Con posterioridad a la constitución de 1991 se han creado varios ministerios: de cultura, de ciencia y tecnología, del deporte, de vivienda, y de Igualdad y Equidad.
- La ley 1819 de 2016 obligó a que 9 puntos porcentuales de la tarifa del impuesto a la renta se destine al ICBF, al SENA, al Sistema de Seguridad Social en Salud, a financiar programas de atención a la primera infancia, y a las instituciones de educación superior públicas. De todas maneras, independiente del monto del recaudo, el Gobierno Nacional debe garantizar que la asignación de presupuestos al SENA y al ICBF sea como mínimo equivalente al presupuesto de dichos órganos para la vigencia del año 2013. El incremento en los aportes a estas entidades debe ser superior en dos puntos al índice de inflación.
- La Ley 30 de 1993 obliga a que los aportes de la Nación a los presupuestos de la universidades nacionales signifiquen siempre un incremento en pesos constantes.
- Se han aprobado leyes que generan remuneraciones adicionales para los funcionarios públicos de la Nación, que exceden las que contempla la normatividad laboral común, tales como primas y auxilios especiales, bonificaciones, sobresueldos, reservas especiales de ahorro, quinquenios, remuneraciones y asignaciones adicionales, estímulos e incentivos laborales, gastos de representación, etc. Quien tenga curiosidad, puede consultar 314 a 407 del Manual de Clasificación Presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde encontrará todas las obligaciones de la Nación ligadas a la remuneración de sus funcionarios.
Foto:iStock.
Mencionemos además la responsabilidad que tiene la Nación de llenar el déficit que tengan las administradoras del régimen de prima media del sistema pensional y de los sistemas de administración de las asignaciones de retiro, para suplir la diferencia entre los aportes y el valor de los egresos en cada año fiscal. Para el año 2025, el proyecto de presupuesto estima el valor de estos aportes en 82 billones de pesos.
Como el Congreso se ha negado a cambiar los parámetros con los cuales se calcula la pensión o asignación (edad de pensión, tasa de reemplazo, monto de la cotización), es de esperarse que estos egresos van a ir aumentando con el tiempo, en la medida en que, según lo demuestran las recientes tendencias demográfica, va a ir aumentando la relación entre pensionados y aportantes.
El acto legislativo 01 de 2024 obliga a la Nación a reconocer a los veteranos de la fuerza pública y a civiles que hayan trabajado en el sector defensa a recibir una mesada adicional : la "mesada 14" .
La ley 1475 de 2011 estableció que "el Estado" (es decir la Nación, porque ¿quién más? ) debe concurrir a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Obligó además a la Nación a aportar a la financiación de las campañas electorales en montos cuyo límite lo establece el Consejo Nacional Electoral. Estos montos los ha venido aumentando sustancialmente dicho Consejo, argumentando el supuesto incremento en el “costo” de las campañas.
Por otra parte, existe el mecanismo de "obras por impuesto", creado por la Ley 1819 de 2016, mediante el cual los contribuyentes pueden pagar parte de sus impuestos a la renta a través del adelanto de obras en municipios PEDET.
El ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, durante el debate en el Congreso de la República para reformar el SGP.
Foto:César Melgarejo/ El Tiempo @cesarmelgarejoa
Constituyen también otra transferencia a entidades territoriales. Muy meritorio, y necesario, pero también hay que considerarlas en las cuentas de las transferencias obligatorias hechas con recursos de la nación.
Sería absolutamente imposible presentar todas las otras disposiciones constitucionales, leyes y sentencias de la Corte Constitucional que obligan a la Nación a incurrir en gastos. Basta decir que el ya citado Manual de Clasificación Presupuestal cita más de 150 normas, especialmente leyes, que justifican cada una de las partidas contempladas en el presupuesto
Este crecimiento en gastos se ha traducido en la necesidad de que los gobiernos presenten sucesivas reformas tributarias, que han aumentado los ingresos corrientes de la nación, y que se han incidido también en el incremento en el Sistema General de Participaciones. Este círculo vicioso entre incremento en gastos, en ingresos corrientes y en participaciones debe ser reformado.
Una revisión de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, como la que está anunciada en el proyecto de acto legislativo, que disminuya el tamaño del Gobierno Central, y que sea neutra desde el punto de vista fiscal, como lo han anunciado sus promotores, no es una tarea de seis meses, ni de un año.
Invito a los lectores a que consulten el Proyecto de Presupuesto General de la Nación correspondiente al año 2025, y a que encuentren 47 billones de pesos que se puedan eliminar de los gastos contemplados, para trasladarle esas responsabilidades a las entidades territoriales. Me cuentan el resultado de este ejercicio.
Según todos los indicios, no existe ni siquiera un borrador de dicho proyecto de ley. Aprobar en esas condiciones el acto legislativo por parte de los congresistas, o impulsarlo desde el ejecutivo, no puede calificarse sino como muestra de una enorme improvisación.
FRANCISCO AZUERO
Profesor de la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes y exviceministro de Hacienda
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