Mucho más que plata / Análisis de Ricardo Ávila

La alerta se escuchó hace pocos días y desde entonces no ha dejado de sonar. En un comunicado expedido a finales de septiembre, el centro de estudios económicos Anif advirtió sobre una iniciativa parlamentaria “que podría llevar al colapso financiero del Estado colombiano”.

Semejante llamado de atención surgió ante el rápido avance que ha tenido en el Congreso un proyecto de acto legislativo “por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios”. En contraste con la demora que usualmente enfrentan propuestas con tanta trascendencia en el Capitolio, en la presente ocasión la celeridad es la nota característica.

El texto comenzó a ser debatido en marzo pasado y completó –antes de finalizar junio– la primera ronda de aprobaciones, de las dos que se le exigen a cualquier intento de reforma de la Constitución. Ahora viene de ser votado favorablemente por la comisión primera del Senado, con lo cual solo le falta llegar a la plenaria de esa corporación, para después seguir a las mismas instancias en la Cámara de Representantes, tras lo cual pasaría a sanción presidencial.

Al respecto no faltará quien diga que todavía falta tiempo. Pero una mirada más detallada revela que colectividades que usualmente son antagonistas, como el Centro Democrático y el Pacto Histórico, esta vez se encuentran en la misma barca, además de otras bancadas, algo que, a primera vista, garantiza una mayoría holgada.

Problemas de dinero

¿Cuál es el tema que ha suscitado tanta controversia? La intención es volver a lo dicho originalmente por la Constitución de 1991, que en su momento señaló que el 46,5 por ciento de los ingresos corrientes de la nación se les debían transferir a los entes territoriales. Si bien llegar a esa proporción tardaría diez años que se contarían a partir de 2027, en la práctica implica más que duplicar la tajada que actualmente se gira.

“En un país como el de hoy, esto sería inviable”, anota el presidente de Anif, José Ignacio López. “Y en el de finales de la próxima década, tampoco se ve viable”, añade el economista.

Basta con repetir la cuenta rápida que hace la entidad. Una aplicación hipotética de la fórmula en 2024 daría que las regiones recibirían 148 billones de pesos, frente a los 71 billones asignados este año. Si a esa suma se le agregan obligaciones como pago de intereses de la deuda, pensiones y vigencias futuras, le quedarían al Gobierno Central 15 billones de pesos para inversión pública y funcionamiento, con lo cual sencillamente no podría funcionar.

Como respuesta, quienes respaldan el cambio subrayan que esa es una simplificación extrema de lo que está en juego. El motivo es que no solo se trata de enviar más plata, sino también responsabilidades que deberán ser definidas por la ley. En caso de que esa delimitación no exista, el proyecto de acto legislativo dice que “los términos previstos (…) se correrán” hasta que una norma que distribuya de manera adecuada las cargas entre en vigencia.

Pero aparte de las precisiones que se puedan hacer, lo que es indudable es que este es un asunto de gran envergadura, el cual ha sido objeto de polémica desde los primeros brotes de independencia. Basta recordar que las guerras entre centralistas y federalistas caracterizaron el periodo de la llamada “Patria Boba”, propia del periodo entre el 20 de julio de 1810 y la reconquista española cinco años más tarde.

A lo largo de las décadas siguientes, una vez establecida la república, hubo ensayos constitucionales distintos en los cuales los Estados de entonces tenían mayor o menor autonomía con respecto a la capital. Solamente con la carta de Núñez en 1886 –vigente durante más de un siglo– la discusión quedó aparentemente zanjada.

Con el correr de los años, el tema estuvo presente de una u otra forma, si bien aquello que está hoy sobre la mesa es muy diferente de lo que se exigía tiempo atrás. Puesto de manera coloquial, siempre existió la queja de que las decisiones importantes se tomaban ya fuera en Bogotá o a través de los representantes del Gobierno durante el largo tiempo en que alcaldes y gobernadores eran nombrados por el Presidente de turno.

Es verdad que las voces que demandaban algo de autonomía no fueron ignoradas del todo. Por ejemplo, en 1968 se creó el situado fiscal, reglamentado unos años más tarde, a partir del cual el sector central comenzó a ceder parte de sus rentas a los territorios, con la instrucción de que estos debían destinar tales fondos a educación y salud.

Posteriormente, con la puesta en marcha de la elección popular de alcaldes que comenzó en 1998 se abrió un poco más el compás. Pero no fue sino hasta la Constitución de 1991 que tuvo lugar el verdadero salto con la determinación de entregar el 46,5 por ciento de los ingresos corrientes de la nación. Los primeros gobernadores, escogidos por voto popular en 1992, encontraron un panorama mucho más holgado.

Lamentablemente las cosas no salieron bien. Por una parte, el equilibrio entre recursos y competencias no se logró del todo. Por otra, comenzaron a presentarse abusos. Como recuerda el exministro Juan Carlos Echeverry, los mandatarios recién escogidos “lo que hicieron fue sobre endeudarse y gastar en exceso, con lo cual a finales de la década de los noventa tuvo lugar una crisis de proporciones mayúsculas en las finanzas regionales y locales”.

Tanto los errores cometidos, como la difícil situación fiscal del Gobierno central llevaron a la administración Pastrana, y posteriormente a la de Uribe, a sacar adelante sendos actos legislativos que en la práctica restringieron lo señalado en 1991. Dentro de los argumentos usados estuvo el de que, para conseguir un peso de recursos adicionales, la nación estaba obligada a recaudar cerca de dos, pues casi la mitad se la tenía que pasar a los entes territoriales.

Tras las reformas hechas, los departamentos, distritos y municipios reciben ahora algo más del 22 por ciento de los ingresos corrientes del sector central. Al mismo tiempo sus voceros alegan que a las cuatro responsabilidades principales que tienen se han sumado desde la gestión del riesgo, hasta el manejo ambiental de las cuencas de los ríos, pasando por la atención de la población no asegurada por el sistema de salud o la verificación efectiva de las concesiones mineras.

Volver a barajar

Aun así, la queja principal es que Bogotá ha vuelto a concentrar poder a costa de los demás. Las voces en contra del centralismo no son nuevas, pero sin duda han aumentado de tono.

Que hay un ambiente de inconformidad con el estado actual de las cosas, es evidente. Los respaldos parlamentarios que ha obtenido el proyecto de acto legislativo que busca revertir las condiciones a las establecidas en 1991 son amplios. El senador Guido Echeverri, perteneciente al partido En Marcha Colombia que puso la iniciativa sobre la mesa, reconoce que “esto ha tenido mucha más tracción de la que yo esperaba”, entre otras porque a la ciudadanía le parece bien. “Es un tema muy taquillero para la gente y los congresistas se dan cuenta”, añade.

Tanto apoyo se ve fortalecido con la llegada del fundador de la colectividad, Juan Fernando Cristo, al Ministerio del Interior, quien dice que sacar adelante esta propuesta fue una de las principales razones por las que aceptó el cargo. Para el encargado de la cartera de la política, lo que está en juego no es otra cosa que “la revolución de la autonomía territorial”. Agrega que se trata “de una repartición distinta del poder, con lo que ello implica”.

No es del todo claro si los apoyos a algo tan ambicioso se extienden al resto del gabinete o a la propia Casa de Nariño. En una carta enviada en mayo pasado al Congreso por el Ministerio de Hacienda, se habló de “costos fiscales recurrentes no contemplados en el presupuesto (…) e insostenibles con las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Por tal motivo, la entidad se abstuvo de dar un concepto favorable sobre la propuesta.

De otro lado, la administración Petro recibió los análisis y recomendaciones que le hizo una Misión de Descentralización que concluyó hace poco sus deliberaciones. Dentro de lo planteado está un porcentaje mínimo del 30,5 por ciento de los ingresos corrientes de la nación para los territorios, junto con mayores partidas de carácter autónomo y una recomposición de la distribución vigente.

“Cualquier aumento que se concrete debe en todo caso reconducir a una renegociación de las competencias en los distintos niveles del Estado”, subraya el profesor de la Universidad Nacional Darío I. Restrepo, quien fue el director de la Misión. El académico agrega que una redefinición debería incluir el cierre de brechas, al igual que la creación de un fondo de convergencia económica territorial orientado a disminuir las inequidades dentro de una misma región o municipio.

Frente a la incógnita del costo fiscal los impulsores de la idea de volver a 1991, como el ministro Cristo, insisten en que este debería ser cercano a cero. Según esa visión, cualquier función que se les asigne a los territorios dejará de estar a cargo del Gobierno central con lo cual lo que se sume por un lado, se resta por el otro.

No obstante, trazar la línea constituye un enorme desafío a medida que se trata de ir mucho más lejos. Incluso algo que suena sencillo, como dejar en manos de municipios y gobernaciones la financiación de la educación preescolar o superior, sería motivo de disensos.

Más complicado aún sería meterse en terrenos vedados ahora. El senador Humberto de la Calle, quien dice mirar con simpatía el proyecto de acto legislativo porque busca recuperar el ímpetu de las autonomías, advierte que “el traslado de recursos y competencias puede abrir espacios para que gobernantes locales empiecen a buscar decisiones en materia de orden público”. Mayor fragmentación y descontrol territorial son peligros potenciales que no se pueden tomar a la ligera.

Igualmente surgen preocupaciones frente a la gestión de la infraestructura o el pago de las pensiones, para solo mencionar dos áreas importantes. Por ello cuando se hacen las sumas y restas del caso el margen de maniobra es escaso y más en una economía en la cual el peso de la deuda pública es elevado y se lleva ya el equivalente de una cuarta parte de los ingresos corrientes de la nación.

Tampoco es menor la preocupación en cuanto a que la capacidad de gestión de los entes territoriales es muy dispar. Mientras que en ciertos departamentos hay experiencia y profesionales que saben hacer bien su labor, en otros no. Eso amenazaría abrirle más la puerta a la corrupción o a la captura de rentas por parte de grupos criminales. Ejemplos como el de las regalías, cuyo régimen se reformó para incluir a más territorios, muestran que junto a casos de éxito también hay descalabros notorios.

Adicionalmente, no deja de ser una gran ironía que un cambio tan fundamental se asome justo cuando Gustavo Petro ejerce la Presidencia de la República. “Este gobierno es groseramente centralista”, sostiene el analista Héctor Riveros. “Y lo es –agrega– porque su proyecto político consiste en tener relación directa con las organizaciones de base como las juntas de acción comunal”, ante lo cual tiende a ignorar las instancias regionales o locales.

Claro, si hay una especie de borrón y cuenta nueva en cuanto a asignación de competencias y recursos, eso les corresponderá ponerlo en marcha a los mandatarios que lleguen después de 2026 y quienes serán los encargados de desatar el que apunta a ser un verdadero nudo gordiano. Cabe preguntarse si en medio de las presiones fiscales y la polarización, habrá manera de que el resultado sea el adecuado.

Porque una cosa es el objetivo loable de la descentralización y otra, implementarlo. Debido a ello, hay quienes consideran que el Congreso debería ser menos ambicioso en cuanto a porcentajes y plazos, porque los peligros que se asoman son tantos que puede venir una nueva frustración.

Lo importante es que más personas se involucren en una discusión de muchos quilates que no puede pasar desapercibida para la opinión. A fin de cuentas, lo que está en juego es mucho más que plata. No se trata tan solo de desmontar el centralismo, sino de hacerlo bien, para que el resultado sea una mejoría y no un paso atrás en un país que piensa mucho más en el qué y menos en el cómo.

RICARDO ÁVILA

Especial para EL TIEMPO

En X: @ravilapinto