'Las fiducias garantizan que se hagan las obras': Germán Arce, Asofiduciarias

Aun si el Gobierno y los concesionarios a cargo de algunas vías 4G —que no se han podido desarrollar por falta de licencias ambientales, entre otras razones— decidieran liquidar de mutuo acuerdo esos contratos, los recursos que se liberarían no podrían utilizarse tan rápido para los fines propuestos por el presidente Gustavo Petro, según lo explicó Germán Arce Zapata, presidente de la Asociación de Fiduciarias de Colombia (Asofiduciarias).

El dirigente gremial, en entrevista con EL TIEMPO, dijo que lo primero y más importante para ello es que exista voluntad entre las partes y que se reconozcan las razones de fuerza mayor que impiden avanzar con esas iniciativas, para así ponerle punto final a esos acuerdos. 

Con ese punto resuelto, el camino a seguir son los trámites legales que tienen unos tiempos de cumplimiento, lo que impediría que esos recursos, si todo sale bien, solo se puedan incorporar al Presupuesto del 2026, y será el Congreso de la República el que dé el aval para el uso de estos en los planes del Gobierno. 

A través de su cuenta de X y en algunos Consejos de Ministros, el presidente Petro ha venido insistiendo en la necesidad de hacer uso de los recursos que no han sido ejecutados por las concesiones para la construcción de algunas vías 4G y que permanecen bajo custodia de algunas fiduciarias.  

Los propios concesionarios a cargo del desarrollo de esos proyectos viales y la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), le han insistido al Ejecutivo, que una de las razones que impide iniciar las obras ha sido la falta de licencias que debe expedir la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) y que ante ese cuello de botella, están dispuestos a buscar salidas con la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) para destrabar la construcción de esos proyectos, proceso en el que llevan más de tres años sin lograr mayores avances.

Arce Zapata, vocero del sector fiduciario colombiano, conversó con esta casa editorial sobre las condiciones legales en que permanecen bajo custodia de las fiduciarias, entre otros, los recursos destinados a la construcción de vías 4 G y 5 G, las normas que aplican al manejo de esos dineros, en materia de ejecución e inversión, así como también, sobre las posibles salidas que tendría el Gobierno para poder hacer uso de esos dineros. Esto manifestó:

¿Por qué los recursos de las vías 4G y 5G, entre muchos otros, están en fiducias y no en cualquier otro instrumento financiero del mercado? 

Los recursos del programa de infraestructura de cuarta y quinta generación vienen de una ley que define el mecanismo y el propósito por el cual se administran a través de fiducias. Las leyes de Presupuesto, el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), el  Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) asignan recursos a través de vigencias futuras y eso permite que el Estado adquiera compromisos de gasto de largo plazo con la expectativa de que proyectos que exceden los periodos de gobierno tengan certeza de que las fuentes de financiamiento estarán ahí cuando se necesiten. Este vehículo (la fiducia) busca asegurar que el objeto legal del contrato se cumpla, como en este caso, hacer unas carreteras de principio a fin, no cualquier carretera, sino la que está en los contratos con las características definidas.

Esa discusión en torno a por qué la plata está en una fiducia y no en cuentas bancarias es porque evita, además, que cualquier gobierno cambie la ejecución del proyecto contratado en un momento. Cuando se habla de una fiducia esta es un contrato con objeto específico, que viene de un proceso público, de una licitación, que es la manera como se adjudican las concesiones. Ahora, esa licitación tiene un mandato específico y un acuerdo entre partes públicas y privadas de cómo se financia la obra, los plazos y bajo qué condiciones técnicas, ambientales y sociales, entre otras, se debe realizar. 

El Gobierno vienen anunciando el interés de usar los recursos destinados a la construcción de algunas de esas vías para financiar el programa de vacunación contra la fiebre amarilla, ¿qué tan probable es que esto pueda suceder?

En derecho las cosas se deshacen como se hacen. ¿Qué significa esto?, que si un proyecto no cumple su propósito, en este caso construir unas vías como están contratadas, lo cual es posible porque hay un cambio en la geología, porque no se expiden las licencias ambientales, porque se encontró un nacimiento de agua que impide que la vía pase o porque los constructores hicieron un hallazgo arqueológico que es patrimonio y obliga a hacer un nuevo trazado o a suspender las obras, entre muchos riesgos posibles, entonces no se pueden hacer por razones de fuerza mayor. Para el caso particular del proyecto de la vía Mulaló – Loboguerrero, donde se dice hay 2,2 billones de pesos sin ejecución y se quieren redireccionar para el programa de vacunas, se tienen que deshacer los pasos. 

¿A qué se refiere con esto?

A liquidar ese contrato, que no es otra cosa que un acuerdo entre partes. El Gobierno, por un lado, hace una licitación en los términos requeridos y el particular, por otra, las acepta. El firmante del contrato, en el caso de Colombia es la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) que a nombre del Estado le entrega el mandato a los particulares. Si el contrato X no se puede ejecutar se debe demostrar al cesionario las razones de porqué no se ejecutará. Ya en el proceso de liquidación del mismo hay un cruce de información entre las partes sobre los gastos, las tareas encomendadas y ejecutadas. Es en ese cruce de cuentas que se puede lograr la liquidación del contrato y en el que las obligaciones derivadas del contrato de concesión que administra la fiduciaria cambian. La fiduciaria tiene un mandato que lo otorga ese contrato, pero mientras este diga que los recursos, como recaudos de peajes, créditos y vigencias futuras son para hacer determinado proyecto, no se puede dar un uso distinto a esos dineros y no hay poder ejecutivo que logre cambiarle el objeto a la ley.

¿Cuánto tiempo podría tomar esto?

No sabría decirlo con exactitud, una discusión a fondo puede tomar varios meses, incluso años, pero digamos que si hay voluntad de las partes, si el cruce de cuentas es relativamente sencillo, porque una cosa es parar una obra a mitad de ejecución y otra cuando definitivamente no se inició. Este es un proceso jurídico de negociación, una conciliación entre ambas partes para liquidar de común acuerdo un contrato, una vez acordado esto, el Gobierno queda habilitado desde el punto de vista jurídico para incorporar los recursos que se liberen a la siguiente vigencia fiscal. Esto es importante, porque si se liquidara el contrato este año, los recursos solo se podrían incorporar en la Ley del Presupuesto del 2026, hablando del proyecto Mulaló – Loboguerrero. Y para que el Gobierno pueda hacer uso de esos recursos, como es el propósito con los dineros de las vías 4 G y 5G sin ejecutar, solo lo podrá hacer si el Congreso de la República lo autoriza para ello y ese aval toma un tiempo adicional.

¿Qué hace que la fiducia sea el vehículo ideal para administrar los recursos de estos grandes proyectos de infraestructura, entre muchos otros?

Parte de la explicación es porque ahí se mezclan recursos tanto públicos como privados, peajes, créditos bancarios, dinero de fondos de inversión, en el caso de los proyectos de 4 G. Entonces, la fiducia es la figura jurídica en Colombia con la cual se puede recoger la voluntad de los particulares y la del Estado para un propósito único, como es la construcción de un proyecto en el largo plazo, esa facultad legal no la tiene una cuenta de ahorros, este es un vehículo aislado en el que la plata no es de la fiduciaria ni del Gobierno, tampoco es del banco y mucho menos del señor que paga el peaje, la plata es del proyecto. No hay otro vehículo que tenga ese poder y genere confianza a los intervinientes. Ninguno de estos puede actuar por fuera de ese contrato. Ahora que los recursos los administre una fiducia no quiere decir que estén ociosos porque se invierten y si al final del proyecto sobra plata, nunca es de la fiduciaria ni del privado, es del Estado. Es importante dejar claro que si están en una fiducia, esos dineros no son del dueño del grupo ni este puede disponer de esto a voluntad.

¿Quién define en qué se invierten y en dónde deben estar esos recursos?

Existen comités de inversiones que definen, bajo las normas de la Superintendencia Financiera, que además es la entidad que vigila a las fiduciarias, en dónde se invierten y se depositan esos recursos, que debe ser también en entidades vigiladas por ese mismo organismo, y por supuesto, por la Contraloría General de la República.

¿Cómo se hace la liquidación de esos contratos y de los recursos que no se han ejecutado, pero sí pudieron generar unos rendimientos?

La liquidación depende de los contratos, todos tienen fórmulas para ello. Entonces, lo típico es que en la etapa de preconstrucción se hace el trazado de la vía solicitada, se compran predios necesarios, incluso con recursos propios del concesionario. Pero si el proyecto no se lleva a cabo, el Estado tiene que recibir los predios adquiridos, los diseños y trazados de la vía que se tengan y devolverle los recursos que el concesionario invirtió en esa etapa de preconstrucción. Ahora, los excedentes después de la liquidación, incluidos los rendimientos que hayan generado mientras no fueron ejecutados en desarrollo del proyecto son del Estado, el particular no tiene ninguna participación sobre esa rentabilidad.

¿Cuánta plata hay en este momento en proyectos de esa naturaleza en las fiduciarias?

En Asofiduciarias hacemos un sondeo permanente entre las entidades que están en ese negocio para hacerle seguimiento al  tema, luego no es información que sale de la Superfinanciera. Hasta el cierre de marzo del 2025 hay un saldo de 27,4 billones de pesos, pero de esos recursos 10,3 billones son vigencias futuras (38 por ciento), de los concesionarios son 6,3 billones (23 por ciento), esto es dinero de los privados; en recaudo de peajes hay otros 5,1 billones (18 por ciento), en préstamos de la banca local y extranjera 1,3 billones (5 por ciento) y existen otros 4,4 billones (16 por ciento), dineros que ingresan adicionales para financiar los proyectos.

Que un proyecto haya tenido dificultades, no significa que la figura de la fiducia no sirva...

Por supuesto, de hecho todos los grandes proyectos de infraestructura del país se han realizado a través de la figura de las asociaciones público privadas (APP). Entiendo que de las casi 40 concesiones de 4 G y 5 G, solo dos no se han podido iniciar y por causas no atribuibles al concesionario sino atribuibles al Estado. No hay duda en que son más los proyectos exitosos que los que fracasan. Ahora las fiducias hacen un montó de cosas, administran todos los recursos de las pensiones públicas; el Fondo para la vida, que maneja todo el tema de reforestación de la amazonia es un fideicomiso, y como estos hay cientos de ejemplos más. Nosotros hacemos una administración técnica desde el punto de vista financiero de los recursos y tenemos que velar porque ese mandato que nos otorga el contrato y la ley se cumplan. Los activos públicos que manejan hoy las fiduciarias suman 129,4 billones de pesos y representan el 13.1 por ciento del total administrados por estas entidades, que al corte de marzo pasado sumaron 984 billones, un crecimiento de 7,64 por ciento anual.