‘Hay una lectura incompleta del proyecto sobre autonomía territorial’

Como es bien sabido, avanza en el Congreso un proyecto de acto legislativo (PAL, una reforma constitucional) con el fin de fortalecer la autonomía territorial en Colombia. De los ocho debates que requiere en el Congreso, ya ha pasado siete. La recepción de la reforma en el Congreso y, en general, en el país, ha sido muy favorable. Sin embargo, hay que decirlo, ha enfrentado una vocal oposición por parte de un sector de la tecnocracia económica colombiana.

Esa oposición se puede dividir en dos categorías. Una advierte que el proyecto propuesto implica una reforma profunda de la estructura del Estado, en la que, por su complejidad, muchas cosas pueden salir mal, y hay que tener cuidado. Como dicen en inglés, point well taken.

La otra categoría, más extremista y sensacionalista, afirma, sin fundamento y con afán de difundir noticias falsas y pánico económico –que debería ser sancionado–, que la reforma provocará una crisis fiscal de enormes proporciones.

La otra visión

Esta segunda visión, infortunadamente, ha recibido algún soporte gracias a conceptos emitidos por prestigiosas entidades, tanto públicas como privadas, como Fedesarrollo, Anif, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) y el Banco de la República (BR), entre otros, que advierten sobre los posibles efectos fiscales adversos de la reforma.

Esos conceptos,desafortunadamente, están basados en una lectura incompleta del PAL, que solo tienen en cuenta la transferencia de recursos del Gobierno Nacional Central (GNC) a los territorios, a través de una reforma del Sistema General de Participaciones (SGP), y que convenientemente ignoran que el PAL también incluye la provisión de que se expida una ley de competencias que implica que, en la medida en que el GNC va transfiriendo recursos a los territorios, también se va reduciendo en funciones. Esto es crucial para la sostenibilidad social de la reforma.

Por ejemplo, el Carf sostiene: “Este Proyecto de Acto Legislativo, en ausencia de nuevas medidas, lleva a una senda de la deuda insostenible. La deuda sobrepasaría su límite en 2037, afectando la estabilidad macroeconómica” (cursivas añadidas, negrilla en el original).

Por su parte, un documento (que pretende ser) técnico del BR afirma: “En ausencia de una reducción permanente del gasto del GNC por reasignación de competencias, la senda de la deuda pública sería creciente, con exigencias cada vez mayores para cumplir la regla fiscal, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal” (cursivas añadidas).

En síntesis, las voces más autorizadas de la tecnocracia económica dicen que, en ausencia de la ley de competencias, la reforma produce una crisis fiscal. Para decir eso, convenientemente ignoran que: (1) el PAL incluye la ley de competencias (es decir, que no se puede suponer su ausencia), (2) que hace depender la vigencia de la reforma del SGP a la aprobación de la ley de competencias y (3) que exige que la transferencia de recursos en virtud de la modificación del SGP debe ir acompañada, en montos equivalentes, por una transferencia de responsabilidades de gasto de la Nación a los territorios. Por tanto, no hay ninguna ausencia de medidas adicionales, como tampoco se está induciendo una crisis fiscal. Hay que preguntarse por qué la tecnocracia no quiere ver ese punto obvio. Si todo el país piensa una cosa, y la tecnocracia otra, hay por lo menos la posibilidad de que esta última esté equivocada, o tenga finalidades que van más allá de las meramente técnicas.

La respuesta a la pregunta de por qué un sector de la tecnocracia económica se empeña en no ver la mitad del PAL -en no leer integralmente el proyecto- recae en terrenos que corresponden a la sociología de la ciencia, sobre la cual no nos corresponde especular. En un reciente artículo, el director de Fedesarrollo se queja de que los defensores del PAL acusan a la tecnocracia económica de ser “centralizadora”. Mientras tanto, esa misma tecnocracia sí puede decir que los defensores del PAL son “irresponsables”, “locos” y “populistas”. Tocará dejar que la historia decida cuál lado es más insultante, y cuál lado tiene más razón.

¿Se necesita autonomía? 

El punto de fondo es si Colombia necesita más autonomía territorial o no. La respuesta para casi cualquier observador desapasionado es “sí”. Ya hizo carrera la frase de que tenemos más territorio que Estado o, lo que es lo mismo, que hay enormes extensiones del territorio donde el Estado no llega y no ofrece respuestas a las necesidades de la gente. Allí donde no hay Estado, campean los grupos armados por fuera de la ley, las economías ilegales, la violencia y la pobreza. Un ejemplo reciente de la precariedad estatal ha tenido que ver con la actual ola invernal.

Mientras las zonas afectadas piden ayuda del único Gobierno que puede proveerlas (el central), este responde que no tiene recursos porque la entidad encargada fue saqueada por la corrupción.

Colombia tiene que apreciar que uno de sus problemas fundamentales es la insuficiencia de la presencia integral del Estado en todos los territorios. El país tiene que aprender a identificar sus problemas fundamentales y a actuar sobre ellos a tiempo. La estrategia de la inacción, o de la parálisis por análisis, no resuelve los verdaderos problemas de la gente.

No se puede paralizar el rediseño institucional del Estado por el riesgo de la insostenibilidad fiscal. Por supuesto, esto no quiere decir que, para tener autonomía territorial, hay que sacrificar la sostenibilidad fiscal. Nadie está proponiendo eso. Un buen rediseño institucional garantiza la sostenibilidad fiscal y, si hay sugerencias al respecto, bienvenidas. Pero el punto es que la sostenibilidad fiscal es una condición necesaria, pero no suficiente, para resolver los problemas de la gente. 

Quienes proponen demorar la autonomía territorial por el riesgo fiscal ignoran que el riesgo de que el Estado no alcance para el territorio ya se materializó, con graves consecuencias para la Nación. Se puede argumentar que esa misma incapacidad para ver desde el centro los problemas territoriales fue lo que permitió que Panamá se separara de Colombia, en uno de los episodios de mayor ignominia nacional.

Las cifras

Para finalizar, en el artículo, el director de Fedesarrollo señala que la situación fiscal es precaria. Eso es cierto. Pero hay que señalar dos cosas: que la situación fiscal precaria de hoy no es causada por el PAL, que ni siquiera ha sido todavía aprobado, y mucho menos ha entrado en vigencia. De hecho, sin la aprobación del PAL, el SGP crecerá como proporción de los ingresos corrientes de la Nación del 22,2 % en 2024 al 31,3 % en 2026: un aumento de más de nueve puntos porcentuales en solo dos años, mientras que, con la aprobación del PAL, el SGP crecerá del 31,3 % en 2026 al 39,5 % en 2038, un poco más de 8 puntos porcentuales en 12 años. En otras palabras, el SGP va a tener un mayor impacto fiscal con la normatividad actual que con la normatividad que pretende introducir el PAL.

La segunda cosa es preguntarse por qué la situación fiscal del GNC es precaria. Se puede muy razonablemente argumentar que la macrocefalia del Gobierno central también lo ha llevado a adquirir un tamaño que va más allá de sus capacidades. Se puede razonablemente establecer un vínculo entre crisis fiscal del GNC y centralismo desbordado.

El director de Fedesarrollo también señala, con razón, que temas como la capacidad de generación de ingresos locales, la capacidad institucional de las regiones y los temas de corrupción territorial deben ser abordados. Todo eso es cierto. Esos temas serán abordados, no en el orden en el que el señor director sugiere, sino en su debido momento, precisamente porque el orden escogido para abrir la discusión es el que permitirá darla.

De otro modo, el tema de la autonomía territorial sería otro de esos temas que necesita atención en Colombia, pero al cual nadie le para bolas. En los próximos dos años, invitamos al debate y al acuerdo nacional sobre este crucial tema, siempre tan importante en la historia de nuestro país.

DANIEL CASTELLANOS

Especial para EL TIEMPO