El limbo jurídico y político tras la decisión del Senado de negar el monto del presupuesto: ¿qué viene?

Menos de dos meses después del arranque de la tercera legislatura, el primer gran choque entre el Gobierno y el Congreso –el ‘No’ del Senado al monto del presupuesto del 2025– se cierra, hasta ahora, con un período de limbo jurídico y político y con el Presidente de la República descalificando una decisión legítima del Legislativo, a la que llamó “puñalada trapera” y “sabotaje” contra su administración.

En un hecho con pocos antecedentes, las comisiones económicas de Senado negaron el monto del presupuesto de 523 billones de pesos, el más alto en la historia del país, con un argumento sólido: está desfinanciado en al menos doce billones, los mismos que el Gobierno amarra a la aprobación de una nueva reforma tributaria. Sería la segunda desde que el presidente Petro llegó a la Casa de Nariño hace apenas dos años.

El ministro de Hacienda en la discusión del presupuesto

Foto:César Melgarejo. EL TIEMPO

El escenario es incierto porque el presidente Petro ha reiterado que de no estar aprobado el presupuesto en octubre, que es el plazo máximo dictado por la ley, lo dictará por decreto. Por tratarse de un asunto vital, la plata con la que funcionará el Estado el año siguiente, la aprobación anual del Presupuesto General tiene tiempos establecidos por ley: 15 de septiembre para aprobar el monto (lo que ya no ocurrió); 25 de septiembre para aprobación en primer debate en las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado y 20 de octubre para aprobación definitiva en plenarias y eventuales conciliaciones.

La llamada ‘dictadura fiscal’ es un escenario contemplado por las normas en caso de que llegue el 20 de octubre y no haya humo blanco, pero tras el hundimiento del monto desfinanciado presentado por el Gobierno no hay ninguna certeza de que el Ejecutivo pueda usar esa facultad para revivir la cifra inicial de los 523 billones.

El ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, considera que hay tiempo hasta octubre para el trámite en el Congreso, aunque advierte que el monto no es negociable. La senadora de Alianza Verde Angélica Lozano, una de las más duras opositoras al monto desfinanciado, considera que seguir el trámite en el Congreso puede ser viable, siempre y cuando el Ejecutivo se decida a hacer un debate técnico y responsable sobre el presupuesto (ver entrevistas).

Desde la oposición señalan que el presupuesto ya no puede debatirse en el Congreso porque no se aprobó el monto, y anuncian demandas si el Gobierno y su bancada insisten en seguir el trámite. Y los economistas señalan que incluso si el presupuesto termina dictado por decreto, al final el Gobierno tendrá que adecuarse a la realidad de sus ingresos y ajustarlo a la baja. Así, si el Congreso le dice no a la reforma tributaria, al final lo que tendrá que hacer el Ejecutivo es repetir la historia de este año, cuando tuvo que hacer un recorte presupuestal de más de 20 billones de pesos porque en el presupuesto del año pasado hizo las cuentas de la lechera con los ingresos tributarios y los de deudas pendientes con la Dian.

Mientras los mercados internacionales miran hacia el país, la discusión por el total de la plata que se gastará el Estado colombiano en el 2025 encendió de nuevo la polarización política. En tres discursos y vía X, el jefe de Estado terminó incluso ligándola al supuesto ‘golpe blando’, que viene siendo el centro de su narrativa desde hace más de un año. Una narrativa que ahora, de cara al inicio de la discusión en el CNE sobre la financiación de su campaña del 2022, se ha repotenciado. 

Presidente, a la ofensiva

En la Casa de Nariño no cayó nada bien la decisión de las comisiones económicas de negar el monto del presupuesto, que debía ser aprobado a más tardar este domingo.

El presidente Gustavo Petro, quien reconoció que se está en un “limbo jurídico”, acusó a los congresistas de “sabotear” su proyecto y usó esa decisión para insistir en la narrativa del golpe blando y de un bloqueo institucional. Además, dijo que supuestamente están buscando sacarlo de la Presidencia y que su periodo lo termine el presidente del Senado, el conservador Efraín Cepeda. Precisamente Cepeda le había advertido a Petro en una reunión que tuvieron el jueves 5 de septiembre en Palacio que no tendría los votos para aprobar el presupuesto desfinanciado, por lo que le insistió en la propuesta de bajar el monto a 511 billones de pesos. Planeó tramitar la reforma tributaria sin la presión del hueco en las cuentas del Estado y, en caso de ser aprobada, hacer una adición presupuestal según lo que se recaudara en los nuevos impuestos.

Sin embargo, la idea no le sonó al jefe de Estado y finalmente el miércoles el Gobierno sufrió su primera derrota de la legislatura, cuando en una enredada sesión la Comisión IV del Senado votó en contra del monto. Para ese momento, ya esa célula y la Tercera de Senado habían negado una ‘proposición globo’ con un monto muy similar al del Gobierno que muchos interpretaron como la propuesta oficial. Como pasa con todos los proyectos de ley, basta con que una propuesta sea negada por una sola comisión para que se hunda.

El pulso terminó con el pacto de caballeros entre Cepeda y el presidente Petro, que pese a estar en orillas opuestas habían sostenido una relación basada en el respeto institucional. “Presidente, cómo se ve que usted no conoce el talante democrático del Congreso. Acá no jugamos con la democracia. Usted debe terminar su periodo y los colombianos con su voto decidir qué rumbo quieren para el país después de usted. Nosotros no tomamos atajos ni debilitamos la institucionalidad. En lugar de buscar fantasmas que no existen lo invito a que se concentre en los resultados que el país espera”, respondió Cepeda, quien hace parte de las comisiones económicas, al mandatario. Añadió: “El Congreso, como poder independiente y autónomo que es, seguirá cumpliendo con su misión sin distraerse de su rumbo”.

El resultado de las votaciones en las comisiones conjuntas, pero sobre todo el tono del jefe de Estado hacia el Congreso, representan también un campanazo para el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, que lleva varios meses tratando de recomponer las relaciones de su jefe con los partidos en independencia y de oposición y que está viendo cómo se consolida, sobre todo en Senado, el bloque crítico hacia el Gobierno.

“Insólito lo que ocurrió esta semana cuando las comisiones económicas del Congreso negaron el monto del presupuesto. Este hecho refleja no solo la falta de mayorías del Gobierno en el Senado –aunque no en la Cámara–, sino una realidad inocultable: el presupuesto que se envió al Congreso se sale de proporción frente a las capacidades fiscales del gobierno Petro. Es un presupuesto hecho para darle oxígeno al Presidente en el año preelectoral, en un momento en que la prioridad no es generar prosperidad, o frenar la toma territorial que están haciendo los grupos criminales, sino mejorar su favorabilidad –que anda en un precario 29 por ciento–”, escribió el exministro de Hacienda Mauricio Cárdenas en su columna publicada en este diario.

¿Qué dicen los analistas? Juan Nicolás Garzón, catedrático de la Universidad de la Sabana, considera que el hundimiento del monto no solo le genera al Gobierno problemas con su caja, sino también en su relación con el Legislativo. Considera que, como ya lo hizo esta semana, el jefe de Estado va a utilizar lo que es una decisión legítima del Congreso “para decir que hay una serie de fuerzas y de posturas y de actores que se han encarado permanentemente de torpedear su gestión”, de nuevo en la narrativa del ‘golpe blando’.

“La reacción del presidente Petro no es diferente a las que ha venido teniendo en los últimos meses cuando los proyectos no han recibido el respaldo que él espera o desea. Esto denota una falta de aplicación del principio de separación de poderes, por supuesto, pero también la necesidad de adelantar los acercamientos, la búsqueda de consensos, de acuerdos con los diferentes sectores de la sociedad en torno al trámite de los proyectos”, opinó, por su parte, Patricia Muñoz Yi, directora de Posgrados de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Javeriana.

El limbo 

Sesión de las comisiones económicas del Congreso de la República.

Foto:César Melgarejo/ El Tiempo

La votación definitiva, la de la Comisión IV de Senado, se cerró con 12 votos en contra del monto y solo uno a favor. Pero la decisión no puede leerse, como lo hace el primer mandatario, con un lente exclusivamente político. Que, como lo pretende el Gobierno, el presupuesto obligue, por derecha, al trámite de una reforma tributaria y ponga una meta de recaudo no es un paso ortodoxo en esta materia. Mucho menos cuando la economía sigue sin despegar y con el antecedente de lo que pasó con el presupuesto de este año. “Nosotros lo acogimos, creímos que se podían recaudar los 15 billones, dimos para este 2024 esa patente, pero todos los años no puede suceder lo mismo”, aseveró el senador Cepeda en entrevista con este diario.

Bruce Mac Master, presidente de la Andi, resaltó “la forma responsable en la cual el Congreso ha asumido una decisión tan importante en este momento, en el cual una decisión equivocada en lo fiscal puede significar un inmenso error económico”.

¿Qué sigue ahora? El Gobierno echa mano de un episodio similar, en tiempos del gobierno Pastrana, que terminó con el presupuesto que propuso el Gobierno y con una decisión favorable de la Corte Constitucional. Por eso, el ministro Bonilla y la bancada oficialista dicen que llegan confiados a la sesión de las económicas del próximo martes.

Voces como la de la representante a la Cámara Katherine Miranda, de Alianza Verde, consideran que si no se aprobó el monto, el presupuesto se hundió y lo que queda es que el Gobierno lo decrete. Pero advierte que solo podría hacerlo sobre los ingresos seguros, en los que no cabrían los 12 billones de una tributaria que es incierta.

El economista y analista Jorge Restrepo señala que “es cierto que la Ley Orgánica del Presupuesto permite decretarlo como lo presentó el Gobierno si para octubre el Congreso no lo aprueba”. Pero agrega que la misma ley “dispone que no se pueden decretar y ejecutar gastos no financiados”.

Los analistas advierten también que las señales de alarma que ya hay en los mercados internacionales frente a la economía colombiana se podrían incrementar si el Gobierno insiste en un presupuesto desfinanciado amarrado a una reforma tributaria que, además, toca otro de los seguros del buen manejo de las finanzas públicas: la regla fiscal.

El hecho es que una ley, la del presupuesto, que casi siempre logra consensos en el Congreso, termina mostrando lo difícil que puede ser para el gobierno Petro versión 2024 el trámite de sus proyectos más polémicos, especialmente en el Senado. Empezando por la reforma tributaria.

MATEO GARCÍA AGUDELO

Subeditor de política