La hora de la cuchilla / Análisis de Ricardo Ávila sobre el déficit fiscal

El diccionario de la Real Academia define el término ‘recortar’ como el acto de “cercenar lo que sobra de algo”. Todo indica que en esas se encuentra el Ministerio de Hacienda, que la semana pasada confirmó los rumores según los cuales viene un tijeretazo sin precedentes en los gastos gubernamentales.

La razón es sencilla. En contra de lo que decían las proyecciones oficiales hace un año, los ingresos estatales se han comportado muy mal. Como consecuencia, no queda de otra que sacar la cuchilla para evitar problemas de caja y conservar la confianza de los mercados respecto a la capacidad del país a la hora de mantener su casa en orden.

De acuerdo con declaraciones dadas por el titular de la cartera, Ricardo Bonilla, el Gobierno está examinando la expedición de un decreto que en cuestión de días determinará una disminución de 33 billones en las erogaciones del Ejecutivo programadas para 2024. La suma resulta de los 20 billones que se suspendieron en mayo pasado a los cuales se agregarían otros 13 que están en proceso de ser identificados.

Para decirlo con franqueza, mejorar los ingresos tributarios en cerca de un 20 por ciento en 2025 suena irreal

Observadores como Luis Fernando Mejía, de Fedesarrollo, piensan que tal cantidad se quedaría corta ante las necesidades. “Es probable que haya que ir más allá”, sostiene el experto.

Debido a ello el ajuste no terminaría ahí. Quienes saben de estos asuntos sostienen que, tal como van las cosas, la administración dejaría de ejecutar unos 30 billones de pesos adicionales antes de que concluya diciembre. El área de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá calcula que, en total, el apretón ascenderá a 63,8 billones de pesos, la cual no es una suma menor.

Puesto de otra manera, ese monto equivale al 15 por ciento de lo que se había destinado originalmente para los capítulos de funcionamiento e inversión. Si bien hay un tercer renglón en el presupuesto –el del servicio de la deuda pública– solo en los primeros dos existe margen de maniobra.

Como es de imaginar, dicha perspectiva tiene en estado de alerta máxima a numerosas entidades. Incluso si el objetivo es no afectar aquellas áreas consideradas prioritarias por la Casa de Nariño, nadie se va a salvar del todo por cuenta de un solo motivo: no hay plata.

Muchos comienzan a sentir en carne propia la situación. Personas a las que no se les renovarán sus contratos hasta nuevo aviso, proveedores cuyas cuentas por cobrar no podrán hacerse efectivas o programas que tendrán que reducirse en alcance por causa de las circunstancias son más la norma que la excepción ahora.

Y nada hace pensar que el futuro cercano será más sencillo. Una mirada rápida a los datos lleva a la conclusión de que los desafíos en 2025 serán todavía mayores por cuenta de los saldos pendientes de este año, compromisos adicionales y una economía que anda a un ritmo mediocre.

Aparte de lo anterior, el país atraviesa terreno desconocido, ya que el Congreso no expidió el presupuesto del año que viene, por lo cual el Ejecutivo lo hará mediante un decreto. En contra de quienes creen que eso le daría más autonomía a la administración Petro, esta facultad de orden constitucional se convierte en un arma de doble filo que, mal usada, ocasionaría una crisis mayúscula con repercusiones que bien podrían extenderse hasta el final de la década.

Causas primarias

Entender la compleja coyuntura actual exige devolverse a la discusión del presupuesto de la presente vigencia, que tuvo lugar en la segunda mitad de 2023. Desde un comienzo, varios observadores y algunos congresistas de la oposición señalaron que los supuestos relativos a los ingresos del fisco eran optimistas en exceso. La respuesta recibida fue que los recaudos venían creciendo de manera vigorosa y que esa dinámica continuaría.

No obstante, a pesar de que el Congreso le dio luz verde a una propuesta gubernamental que ascendía a 503 billones de pesos, las dudas persistieron. Con el paso de los meses se confirmó que los cuestionamientos tenían fundamento pues, en lugar de más dinero, empezaron a verse caídas en los flujos que llegan a las arcas públicas.

Son varios los factores que explican lo ocurrido. Para comenzar, en 2023 se elevaron las retenciones en la fuente de ciertos grupos de contribuyentes y, en particular, de las empresas del sector extractivo con la expectativa de que sus utilidades serían cada vez mayores. Esa previsión no se cumplió. Cuando las compañías presentaron sus declaraciones este año, acabaron descontando lo pagado antes.

Algo similar pasó con los anticipos del impuesto de renta. En términos prácticos, lo que sucedió fue que se inflaron los montos recibidos en un periodo a costa de los de la vigencia siguiente. Para la muestra, el saldo a pagar por las personas jurídicas se redujo en 48 por ciento, equivalentes a 22 billones de pesos menos para la Tesorería de la Nación.

Tampoco ayudó la sentencia de la Corte Constitucional que volvió a dejar en firme la deducibilidad de lo pagado por regalías, que había sido eliminado por la reforma tributaria de finales de 2022. A ello se agregó el pobre comportamiento del comercio que se notó en las declaraciones de IVA o las importaciones en descenso que golpearon lo percibido por aranceles.

Mención aparte merece el estimativo de que la Nación obtendría 10 billones de pesos gracias a la resolución de litigios que existen entre la Dian y algunos contribuyentes. El problema es que la ley que habría habilitado esos arbitrajes nunca salió adelante en el Capitolio, por lo cual en el mejor de los casos conseguir tales recursos se asemejaba más a un deseo que a una certeza.

Sea como sea, las cifras son elocuentes. Al cierre de septiembre pasado los recaudos brutos totales se ubicaron en unos 206 billones de pesos, 18 billones menos que en el mismo lapso de 2023. Cuando se descuenta el efecto inflacionario, las cifras en términos reales no están muy lejos de las de 2022.

Quizás lo único destacable en tan inquietante balance es que el accionar de la Dian, que incluye métodos persuasivos, al igual que cobro coactivo o requisiciones, se ha comportado muy bien y podría acercarse a 40 billones en 2024, casi diez veces más que en 2014. El uso de mecanismos como la factura electrónica y el cruce de datos permiten detectar en forma creciente inconsistencias o prácticas de evasión.

Aun así, no hay posibilidad alguna de que los casi 316 billones de pesos en ingresos tributarios presupuestados para este año se consigan. A mediados de junio pasado el marco fiscal de mediano plazo habló de unos 259 billones, una cuantía que apunta a ser menor ahora.

La respuesta

Ante semejante agujero, el Ministerio de Hacienda se encontraba obligado a reaccionar. Cruzarse de brazos habría implicado un aumento significativo del déficit estatal, el cual habría superado con creces el límite impuesto por la regla fiscal consignada en una ley de la República.

Aunque no faltan las voces que dicen que incumplir la norma no es tan grave, basta mirar el comportamiento de la tasa de cambio en semanas recientes o la prima que paga Colombia en sus títulos de deuda en comparación con sus pares latinoamericanos, para concluir que la mayor percepción de riesgo viene acompañada de costos proporcionales. En algunos casos, estos son asumidos por la población que se ve obligada a sufragar productos o servicios importados más onerosos o por el propio fisco al que le vale más endeudarse.

Entrar en un círculo vicioso de saldos en rojo mayores que son cubiertos con obligaciones más caras que a su vez ahondan el faltante es, a todas luces, indeseable. La región está llena de ejemplos de naciones que se fueron por esa senda y acabaron empobrecidas, con fenómenos inflacionarios que se prolongaron por años.

Aquí no se trata de ideología, sino de respetar principios de economía básica. Como profesor de la materia durante su carrera en la Universidad Nacional y a lo largo de una vida dedicada al estudio de esta ciencia, Ricardo Bonilla es consciente de que hay que mantener la rienda corta.

Por tal razón desde febrero se insinuó un recorte cuyo tamaño previsible creció mes a mes en la medida en que las metas de recaudo se incumplieron una tras otra. Convencer al alto Gobierno, del Presidente hacia abajo, no ha sido nada fácil y menos por cuenta de la convicción de algunos, según la cual la continuidad del Pacto Histórico en el poder depende de un gasto público creciente.

Debido a ello, la manera de cumplir con la regla fiscal combina recortes explícitos, junto con la estrategia de cerrar la llave para que el chorro de gastos se restrinja al mínimo indispensable. La estrategia de subejecutar distingue entre el compromiso presupuestal y la obligación de pago, algo que exige un monitoreo constante del Ministerio de Hacienda que acaba actuando como el malo de la película frente a los demás. A fin de cuentas, se trata de reducir el gasto primario en cerca de un 40 por ciento durante el último cuatrimestre del año, frente al mismo periodo de 2023.

Partidas en el aire

Desde el punto de vista formal, a finales de diciembre acabará expidiéndose un decreto que cierra el ejercicio presupuestal actual y que dejará muchas partidas en el aire. Una porción quedaría pendiente para 2025, aunque eso dependerá del decreto que definirá el nuevo presupuesto y de los renglones que se precisen.

Lo que ya es un dolor de cabeza enorme se complica porque todavía no se sabe cuál será el monto del programa de gastos gubernamentales el año que viene. El punto de partida son los 523 billones de pesos que propuso el Ejecutivo a finales de julio pero, de estos, 12 billones son contingentes a la aprobación del proyecto de Ley de Financiamiento que sigue en la agenda de los congresistas.

Para colmo de males, en cualquiera de esos dos escenarios se habla de recaudos de impuestos superiores a los 300 billones de pesos que suenan parecen poco factibles a la luz de la evidencia. Para decirlo con franqueza, mejorar los ingresos tributarios en cerca de un 20 por ciento en 2025 suena irreal, ante lo cual la película de los recortes tendrá que repetirse en medio de presiones que se combinan con el arribo de la temporada electoral.

Pero mientras llega ese momento, vale la pena subrayar que las indicaciones de los últimos días han sido motivo de esperanza. “Tendríamos una señal inequívoca respecto a la intención de cumplir con la regla fiscal este año”, dice Camilo Pérez, director de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá.

De acuerdo con el analista, la noticia relativa al decreto que recortaría los gastos en 33 billones durante la vigencia actual aumenta la probabilidad de que el déficit público no sobrepase los límites establecidos. Ello explica el comportamiento de la tasa de cambio y la rentabilidad de los bonos de deuda el viernes, que reflejarían una percepción de riesgo menor.

Dicho lo anterior, lo que viene no será nada fácil. “Para 2025 el Gobierno ya habrá utilizado todas sus herramientas que incluyen no solo los recortes mencionados, sino otros instrumentos como posponer las devoluciones de impuestos a los contribuyentes o no pagar ciertos subsidios de energía que se harán exigibles el próximo año”, agrega Pérez.

Qué tan prorrogable es la táctica de reducir aquí y aplazar allá es algo que se verá en su momento. Por ahora, lo importante es que sin hacer demasiado ruido, y en contra de muchos de sus colegas dentro del gabinete, el ministro de Hacienda hace lo que está a su alcance para que no haya una debacle en el manejo de las cuentas públicas.

No hay duda de que los peligros abundan por cuenta de decisiones y compromisos que se asumirían si, por ejemplo, sale adelante la reforma de la salud. Mención aparte merece el proyecto de acto legislativo que busca redistribuir los recursos que se les transfieren a las regiones y que, de acuerdo con sus críticos, conduciría al Estado colombiano a la quiebra.

Sin embargo, así como cada día trae su afán, en el corto plazo el balance pinta algo mejor de lo que se creía hace apenas unas semanas. Y eso, en la compleja Colombia de hoy, no es poca cosa.

RICARDO ÁVILA

Especial para ELTIEMPO

En X: @ravilapinto