Fedesarrollo y 27 ex-Hacienda alertan sobre la reforma del sistema de transferencias / Entrevista de María Isabel Rueda

El director de Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, hizo alarmantes advertencias sobre el proyecto de acto legislativo que aumentaría del 23,8 al 46,5 % las transferencias a los departamentos y municipios: ‘Generaría una crisis fiscal, económica y social’.

Fedesarrollo expidió un comunicado de prensa con una afirmación categórica: ‘Reforma del Sistema General de Participaciones generaría una crisis fiscal’. Explíqueme, por favor.

A ver, y no solo una crisis fiscal, sino además una crisis económica y social, producto de lo que pretende hacer este acto legislativo, que en la práctica casi duplica las transferencias que reciben las entidades territoriales desde el Gobierno Nacional. Y eso, en el contexto de un presupuesto con enormes inflexibilidades, es inviable y generaría esa crisis fiscal de la que estamos hablando. 

Pasaríamos del 23,8 por ciento actual que valen las transferencias de la Nación a los departamentos y municipios al 46,5 por ciento en un período de 10 años… 

Tal cual. Ese es el propósito de este acto legislativo. De acuerdo con los cálculos que tenemos en Fedesarrollo, la participación de los ingresos corrientes para las entidades territoriales actualmente está por debajo del 25 por ciento, y el acto legislativo pretende llevar esa participación al 46,5 por ciento en un período de 10 años. Ese aumento que se plantea, si bien es gradual, no se puede financiar, como explicaba, por las inflexibilidades del gasto público. Nuestras cuentas nos indican que el esfuerzo adicional que requeriría el Gobierno Nacional para poder cumplir con ese aumento equivale a 60 billones de pesos anuales. Para tener un orden de magnitud, 60 billones anuales al año es superior al presupuesto de inversión que tendrá el Gobierno Nacional en el 2025, que en cifras fiscales es de 44 billones de pesos. Es decir, ni siquiera recortando todo el presupuesto de inversión se lograría tal aumento en las transferencias del Sistema General de Participaciones.

Pues su llamado de alerta coincidió con que, a las pocas horas, fue publicado un comunicado de ministros y exministros de Hacienda, incluyendo al doctor Ocampo, quien manejó esa cartera bajo este gobierno; en él advierten lo mismo que Fedesarrollo: que este proyecto es a todas luces inconveniente. Y le solicitan al Congreso, igual que usted, que tenga en cuenta el peligro y que se le dé un mayor debate, pero ¿en el Congreso sí escucharán tan delicadas advertencias?

Pues algunos funcionarios del Gobierno y miembros del Congreso nos han tratado de dar un parte de tranquilidad diciendo que este aumento en las transferencias a las entidades territoriales vendrá después de una ley que transfiere las competencias a esas entidades territoriales. Es decir que no solamente se transferirían los ingresos, sino también los gastos que se hacen hoy en día del orden nacional, para que esta reforma no tenga costo fiscal.

¿Y eso lo deja tranquilo?

Pues el aumento que se plantea es tan desproporcionado que no hay ninguna posibilidad de transferirles competencias a las entidades territoriales para que esta reforma no tenga impacto fiscal. Para ser claros, habría que transferirles a las entidades territoriales cosas como los pagos de las pensiones, de la seguridad nacional, del ejército y la policía, lo cual por supuesto sería absolutamente inviable. Así que es importante, primero, hacer una revisión de qué competencias se pueden transferir a esas entidades territoriales y con base en ese análisis, juicioso y serio, ahí sí plantear una reforma que transfiera esos recursos adicionales. 

Primero, haciendo una revisión muy cuidadosa y detallada de esas competencias que se pueden transferir. Pero como lo advierten ministros y exministros, el proyecto no se apoya en una redistribución clara de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, asunto que se deja para leyes posteriores, de incierto trámite, para que sean estas las que resuelvan una situación que queda francamente muy abierta…

Tal cual. Es que esto equivale a ensillar antes de tener la bestia, porque se pretende fijar un monto de transferencias sin haber hecho un estudio, un análisis previo, técnico, sobre cuáles son esas competencias que se pueden transferir a las entidades territoriales. Podría ocurrir un escenario, que es el que estamos viendo nosotros: que cuando se haga la ley de competencias, no se alcancen a transferir todas las que se requieren y, por ende, que el aumento del déficit fiscal sea realmente muy grande. De hecho, nuestros cálculos indican que este acto legislativo, de ser aprobado como está, llevaría a un aumento permanente del déficit fiscal, que superaría el 6 por ciento del PIB en el 2036. Y también llevaría a que la deuda pública supere el límite que se ha establecido en la regla fiscal, que es el 71 por ciento del PIB.

Esto, en palabras claras, quiere decir que el acto legislativo generaría un incumplimiento de la regla fiscal…

Y por eso nuestro mensaje, nuestra alerta, de que esto generaría una crisis fiscal.

Los ministros y ‘vices’ también advierten que definir la participación de las entidades territoriales como un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación es muy inconveniente, porque cada vez que se necesiten recursos nuevos para la Nación, pues será necesario adoptar reformas tributarias, pero a su vez aumentarían automáticamente el gasto público, por el incremento en el Sistema General de Participaciones, de pasar este proyecto como está planteado. O sea que se produciría un círculo vicioso entre los mayores tributos y el mayor gasto… 

Tal cual. Y además generaría otra inflexibilidad adicional en el ya muy inflexible gasto público. Las estimaciones indican que más del 95 por ciento del gasto es inflexible, en el sentido de que tiene que ver con compromisos que no se pueden dejar de pagar, o con normas de orden legal o constitucional, incluyendo el propio Sistema General de Participaciones. Entonces, un porcentaje fijo dispuesto por este acto legislativo generaría una inflexibilidad adicional que pondría aún más en riesgo justamente la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Y se complicaría incluso financiar el resto de gastos de funcionamiento, como la adquisición de bienes y servicios que requiere la operación de la administración pública y los gastos de inversión. Entonces, el Gobierno Nacional no tendría otra alternativa que endeudarse, incrementando, año tras año, el monto de la deuda pública…

María Isabel, es que estamos hablando de los riesgos del funcionamiento básico del Estado. Lo que plantea este acto legislativo, aumentar en más de 60 billones de pesos anualmente las transferencias a las entidades territoriales, sin tener consideraciones sobre qué competencias se pueden trasladar, cuál es la capacidad de gestión y ejecución a nivel de las diferentes entidades territoriales, podría poner en riesgo cosas muy básicas, como no solamente el pago de las pensiones, que el próximo año en cifras fiscales será cercano a los 54 billones de pesos; el presupuesto de inversión, que, ratifico, será de 44 billones de pesos, sino también incluso el propio servicio de la deuda. Y es en ese sentido que estamos alertando sobre la inconveniencia de la forma como está planteado este acto legislativo.

Y usted incluso advierte que la situación aumentaría el costo de la deuda, afectando el crecimiento económico; y que se generarían alzas en el desempleo y la pobreza. ¿Por qué aumentaría el costo de la deuda?

Porque los inversionistas locales e internacionales acreedores de la deuda pública en Colombia saben que, si se aprueba este acto legislativo, el país entrará en una senda de aumento de déficit fiscal, aumento de deuda pública y, por ende, de incumplimiento de la regla fiscal. Entonces, los acreedores de la deuda pública no se van a esperar diez años para que se materialicen los efectos negativos de esta reforma. Cuando se apruebe la reforma, inmediatamente sabrán que conducirá a una insostenibilidad y a un incumplimiento de la regla fiscal y aumentarán inmediatamente las tasas de financiamiento para la Nación. De hecho, solo el anuncio del Gobierno Nacional del apoyo a este proyecto de ley en la semana que acaba de pasar ya generó aumentos de las tasas de interés de la deuda pública colombiana y aumentos importantes del precio del dólar en el país. Así que esto tendrá consecuencias inmediatas, a través de un mayor costo del endeudamiento, y por ese camino terminaríamos inevitablemente sumidos en una crisis económica y social.

Y falta ver qué piensan las calificadoras de riesgo, ¿no?

Completamente. Ellos están muy atentos, justamente, al ritmo de consolidación de las finanzas públicas; han enviado ya varias alertas sobre el lento ritmo de reducción del déficit fiscal y también de la deuda pública. Están muy atentos también a ver cómo es que el Gobierno va a poder resolver el problema del desfinanciamiento del presupuesto para el 2025. En ese contexto, en el que ya tenemos una situación fiscal frágil, añadir un problema de esta magnitud pues por supuesto lo único que hará es empeorar esa percepción de riesgo frente a las agencias de calificación de riesgo.

Bueno, pero me llama la atención que usted dice: no al aumento del 46,5 por ciento en las transferencias, pero sí a uno del 30 por ciento. ¿De dónde sale esa cifra?

Esa cifra sale de un cálculo técnico que hicimos, primero, estudiando cuál fue la participación promedio de los ingresos corrientes de la Nación en el período 2000 a 2019; ese promedio da alrededor del 30 por ciento. Ha fluctuado en el tiempo; de hecho, ha caído recientemente, y parte de esa caída es la que explica la solicitud de los gobernadores y alcaldes, que están diciendo que las transferencias son insuficientes para poder satisfacer los pagos en educación, en salud, en agua potable y saneamiento básico. Entendiendo la validez de esa solicitud que hacen las entidades territoriales y mirando el promedio histórico de lo que ha sido la participación que, ratifico, es cercano al 30 por ciento, nosotros proponemos entonces que este acto legislativo reduzca ese umbral que está planteando a diez años del 46,5 al 30 por ciento, que igual implicaría un esfuerzo muy importante para el Gobierno Nacional, pero que no comprometería la sostenibilidad de las finanzas públicas del país.

También recomienda usted, importantísimo, que se implementen mecanismos más robustos de evaluación y control, y que se incentiven la transparencia y la rendición de cuentas. Es que hemos visto cómo en algunas partes del país la plata se la roban… 

Esa descentralización puede darse de manera diferenciada. Fíjese que este proyecto de ley casi duplica las transferencias a las entidades territoriales sin ninguna consideración sobre esas capacidades institucionales a nivel local. Ciudades capitales como Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga, Barranquilla pueden ejecutar esos recursos de manera eficiente. Pero hay departamentos y municipios que todavía no tienen esa capacidad institucional. Ahí hay un esfuerzo que creo que se podría hacer, de transferir ciertas competencias de forma diferenciada, haciendo un acompañamiento a aquellos departamentos y municipios donde hay retos en materia de ejecución.

Queda otra preocupación. Que se esté utilizando este aumento del Sistema General de Participaciones políticamente para ‘aceitar’ a gobernadores y alcaldes… 

En la medida en que no se hagan los análisis de las capacidades institucionales a nivel local, de los mecanismos de control y de la transparencia en la ejecución de esos recursos y en el fortalecimiento de los mecanismos de rendición de cuentas, pues seguramente parte de estos recursos terminarán involucrados en cuestiones políticas. Por eso, la alerta no solamente tiene que ver con la sostenibilidad fiscal, sino con los resultados en términos de la ejecución de estos recursos. Pero una cosa también que se puede plantear, desde el punto de vista de mejorar la autonomía de las entidades territoriales, es revisar el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Sigue habiendo muchas ineficiencias en la ejecución de estos recursos. Se podrían flexibilizar ciertos requisitos, pero de forma diferenciada.

Para terminar, ¿usted cree que por cuenta de este proyecto de acto legislativo existe el riesgo de que nos claven, nos claven y nos claven reformas tributarias?

Un acto legislativo que plantea este aumento tan sustancial de las transferencias generaría, seguramente, necesidades de recortes que son insostenibles. Y, adicionalmente, nuevas reformas tributarias, que tampoco la economía tiene capacidad de absorber en este momento. No hay que olvidar que Colombia sufrió dos muy fuertes, durísimas reformas tributarias en el 21 y en el 22, que aumentaron sustancialmente la presión tributaria sobre las empresas y personas que ya pagaban impuestos. Creo que no habría ningún espacio adicional para continuar aumentando esa carga de tributación en Colombia.

MARÍA ISABEL RUEDA

Especial para EL TIEMPO